促进上海住房租赁体系完善和健康发展研究
2021-12-15 08:50
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住房租赁体系是上海城镇住房体系的重要组成部分。“十三五”以来,住房租赁体系发展进入以市场快速扩张与体系化建设为主的新阶段。2017年发布的《上海市住房发展“十三五”规划》和《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》主要提出了三方面发展目标,“到2020年,基本形成多主体参与、多品种供应、规范化管理的住房租赁市场体系的目标”,并且从规模结构、市场主体、租赁平台、租户权益、行业监管五个维度提出发展任务。《意见》实施以来,上海租赁住房体系建设加速推进,取得长足进展。“十三五”以来,租赁住房规模快速增加,多元主体格局基本形成,住房租赁平台初步建立,租户权益得到切实保障,发展支持政策逐步优化,住房租赁监管加快完善。

在取得长足进展的同时,也面临着许多问题需要加以解决。一是租赁住房供需匹配度有待提高,面向中低收入群体的产品供应存在不足。上海住房租赁供需总量基本可以达到平衡,但供需两端的结构性矛盾现象依然显著,突出体现在高价位房源供应过剩,中低价位房源供应不足。实际上,推进租赁住房市场建设之初,有关部门希望通过新建和改建方式增加租赁住房供应,并建设集中式租赁住房,以市场化机制满足部分中低收入群体住房需要。但在实际运行中,对于企业从机会成本角度考虑,很难提供足够的中低端产品,与原本的预想存在一定差距。二是部分郊区租赁住房吸引力不强,对调节中心城区租金价格作用有限。数据显示,目前上海低价房源中近80%都在中环以外,且具备一定轨交资源的房源少之又少。同时,上海出让已成交的100余幅R4租赁住房地块中,位于外环及以外区域占总体一半左右,由于地理位置偏远,租赁市场活跃度低、房屋入住率低。郊区以及远郊租赁住房“超前布局”有其合理性和必要性,但也造成了当前出租率不高的现实情况。三是租赁住房企业管理运营能力有待提高,普遍面临“规模化陷阱”。当租赁住房企业尤其是中资产类企业,在扩大规模的过程中,由于规模化管理的投入大幅增加、规模化的运营能力有所欠缺等原因,在规模较小时尚能成功运转,规模一旦扩大就会陷入困境,往往规模越大越是如此。四是部分住房租赁产品过度“金融化”,对市场信心和社会稳定造成不利影响。近期,上海等地接连出现租赁住房企业“暴雷”事件,导致部分城市出现社会稳定风险。近期从中央到地方加强对租赁住房市场的管理在一定程度上也加速了部分不合规企业的“淘汰”,对于整个市场发展既是“阵痛”,也是利好,但仍然需要警惕部分过度“金融化”的住房租赁产品在未来以新的形式卷土重来。五是企业盈利难、可持续经营能力差,严重制约租赁住房企业健康发展。对于中资产类企业来说,虽然无须担负重资产模式下拿地、开发的成本,但还要承担从业主方包租而支出的大额租金以及装修改造费用,而回拢资金几乎只有租金收入。对于重资产类企业来说,由于需要承担较高的土地成本及开发成本,并且在运营阶段需要承担营销出租、物业运营等一系列开支,因而同样面临着现金流紧缺的问题。六是行业主管部门对租赁住房市场主体的服务和监管体系亟需完善。首先,目前租赁住房平台功能比较单一,租赁房源识别、企业门槛监察、租客信息数据、行业运营数据等重要方面仍需完善。其次,市场发展仍然存在政策不确定性,工改租、商改租的水电民用、消防验收、改建后可长期使用等政策都没有完全落地。最后,对违规违法企业的惩治力度有待加强,亟需建立住房租赁企业失信惩戒机制,大幅提高少部分市场主体违法违规成本。

“十四五”时期,上海将进入房源供应结构转换期、市场主体模式调整期、用户长租习惯培育期、行业服务监管完善期,要落实中央和上海市有关精神,以促进住房租赁体系高质量健康发展为主线,推动本市租赁住房健康发展,更好地满足多层次需求。到2025年,企业发展可持续性显著提高,租户对租赁住房的可获取性和可支付性明显增强,租赁住房行业的服务和监管体系更加完善。到2035年,满足不同群体需求的租赁住房体系充分形成,市民群众对长租的接受度显著增强,租赁市场监管体系建立完备,成熟的开放式租赁住房体系逐步构成。

围绕以上思路,进一步提出如下对策建议。一是加强面向中低收入群体的租赁住房供给,建立高中低档产品合理分布的基本格局,以集中式租赁住房为重点,适当引导房型结构和产品结构,增加一室户房型占比,满足中低收入群体租房需求;进一步扩大实施N+1模式,在户型设计时多考虑“拆合”灵活设计,以根据市场不同时期不同需求,做出灵活调整,在企业报批报建时,政府可给予适当支持;加强对新市民群体房屋租赁需求的保障,以产业发展为导向,针对新市民群体的需求,加强针对性的房源供给。二是优化集中式租赁住房在郊区及远郊的布局,适度加强中心城区房源供给,结合城市更新和旧城改造工作,以中环线以内及周边地区为重点,继续推动中心城区旧有厂房和存量资产中酒店式公寓改建租赁住房;优化大型产业园区周边房源供应,建议按15%配比规划,设计多档次产品线,从蓝领、白领、金领到人才公寓,做到产品线合理配置;适当减少郊区Rr4土地供应,建议按实际需求,租赁房源更多从地段偏、但公共交通较方便的区域存量房中去转化,采用政府主导,市场化运营的模式;在郊区提供一批定向供应的“租金限价房”,建议参考临港“买卖限价房”,采取政企联动模式,定向供应给毕业1至2年的上海高校年轻人或者其他满足条件的人才。三是积极支持租赁住房企业降低综合成本,优化租赁住房土地(Rr4)出让金支付方式,探索以10年、15年、20年等年租制的方式分期付款;加强租赁住房企业金融支持,支持金融机构与租赁住房企业合作,探索设计地价专项贷款等特定金融产品;探索为租赁住房企业上市开辟“绿色通道”,支持满足上市硬性条件的租赁住房企业缩短上市受理、审核和备案周期;加快落实“上海市中央财政支持住房租赁市场发展试点资金”,促进奖补资金尽早到位。四是引导和支持企业提高盈利能力,支持企业提高增值服务能力,引导企业逐步改变以租金“剪刀差”作为盈利的主要手段,扩大租后服务利润占比;探索设立租赁住房市场的准入门槛,对拟进入租赁住房市场的企业进行资质方面的预先审核或为其设立专业证照;推动企业加强内部资金管理,规范化企业内部的资金管理,打击企业内部资金混同及挪用等情况;成立专门的租赁住房行业协会,有效发挥行业服务、标准制定和行业自律等功能;支持租赁住房企业加强品牌打造,推动规模化经营,提高运营规范化程度,提高房屋出租率。五是加强租赁住房行业服务和监管,增强上海市住房租赁公共服务平台功能,重点强化房源数据、企业数据、租客数据、运营数据集成整合能力;建立住房租赁资金监管制度,探索采用强制设立资金监管账户并针对分散式租赁住房项目要求缴交风险防控金的模式,监管账户收取租客资金以及支付房东租金的情况;建立企业及经纪机构的评分机制,将诚信记录、业务状况、管理情况、运营资质、与承租人住房租赁合同签订年限、是否有高风险经营行为等均作为评分标准;形成租赁住房市场健康发展的监测指标体系,引导租赁住房市场长期健康发展。六是稳妥审慎探索行业开放式发展模式,在确保上海租赁住房体系功能完整和运行平稳前提下,开展可行性论证和风险评估,稳妥审慎探索住房租赁项目在未来的开放模式,如探索引入社会资本共同参与租赁住房建设和发展等。同时,待Rr4用地全面入市取得实际效果后,可进一步深入探讨具体开放式发展模式。