依托轨道交通打造上海城市高密度经济走廊研究
2021-12-15 08:50
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一、依托轨道交通打造高密度经济走廊的重要性

交通是服务城市经济社会发展的重要基础,其中轨道交通具有大运量、速达性、高便捷和复合利用的特征,能有效提升资源配置效率、优化城市空间布局、打造经济增长极、加速区域要素流动,成为支撑庞大经济体系运转的命脉和提升城市经济密度的路径。

当前,上海正值强化“四大功能”、推动“五个中心”建设、迈向卓越全球城市的重要阶段,依托轨道交通打造高密度经济走廊有助于推动核心功能集聚、引导空间合理布局、推动重点地区发展、联动长三角一体化发展。

二、本市依托轨道交通形成经济走廊的分析

历经二十余载建设,上海已经成为拥有轨道交通里程数最长的城市,在现有依托704公里轨道交通网络形成走廊可分为已建、在建和潜在三类,基本形成若干具有一定规模的经济走廊。

从轨道交通与人口集聚的耦合性分析,城市客运量主要集聚于城市主轴,与上海总体城市空间格局和两大发展轴基本吻合;枢纽站引领资源高密度集聚,全市415个轨交站点前十位基本位于重要的经济板块,形成较有影响力和辐射力的商务商业中心;职住人口呈现中心城区集中成片、郊区点状分布的格局。

从轨道交通与经济功能的耦合性分析,中心城区“一核独大”,每平方公里25亿元的经济密度与轨道交通每平方公里0.61公里呈高关联性,明显高于全市6亿元/平方公里和0.11公里/平方公里的均值;轨道交通与现代服务业紧密联系,与制造业布局略有脱节,特别是与全市制造业板块割裂。

从轨道交通与城市空间的耦合性分析,中心城区开发成熟、密度较高;近郊地区相对成熟、密度适中;远郊地区密度较小、潜力尚可。

虽然,全市轨交里程数全球第一,但从促进经济的角度看,仍然存在三大问题:一是交通布局的引导作用不足,单线式轨交走廊难以拉动郊区新城及制造业板块发展,轨道交通缺乏“环状”走廊布局。二是经济走廊的复合功能不强,大部分走廊功能单一,相互衔接性较差,同时空间尺度过大,不利于联动发展。三是密度效益对标世界级不高,特别是与东京、纽约、巴黎等国际大都市相比,除了2号线现代服务业走廊外,其余沿线能级密度较低。

究其原因主要有四:一是亟待松绑规划建设束缚。目前存在的问题很大一部分源自于规划,一方面是规划前瞻性不够,轨交站点及周边、沿线开发容积率等设定远未考虑到当前的经济发展要求,事后“挤牙膏”式地弥补往往作用不大。另一方面规划同步性不够,大部分产业布局、上盖开发、功能联动等方面滞后于轨交建设。二是亟待破解土地级差影响,特别是中心城区和郊区之间差异非常明显,客观反映了中心城和近郊土地收益好、因此开发机制成熟,而远郊相对收益难平衡的现象。三是亟待激活市区两级活力,托轨道交通站点及沿线进行开发建设,涉及主体较多,市、区、建设主体、开发主体诉求不一。无论是一般轨道交通站点还是停车场上盖,市区均面临着较大的意见分歧。四是亟待吸引各方力量参与,轨道交通打造经济走廊涉及面较广,不但是市区政府层面,甚至包括轨道交通建设运营主体、参与开发的市场主体等,目前开发尚未把各方利益拧成一股绳,导致资源利用效益不高。

三、国内外依托轨道交通打造经济走廊的实践经验

依托轨道交通打造高密度经济走廊已经成为国内外众多城市的普遍共识,选取三类较为特殊的案例进行分析:

跨区综合类:日本东京横滨高铁走廊。东京都与横滨市之间相距约30公里,与上海到郊区新城距离相当。联通两个城市之间的铁路有9条,包括新干线、国转民营的JR铁路线以及私营铁路线。目前,京滨铁路走廊已经成为了日本高科技产业的集聚地,汇集了许多具有技术研发功能的大企业和研究所。

都市轨交类:上海2号线服务业走廊。上海2号线全长60.3公里,自徐泾东站至浦东国际机场站共30个站点,与14条轨道交通相交,共有10个换乘点,为上海东西向的轨道交通干线。2号线贯穿了虹桥商务区、静安寺、南京路、人民广场、陆家嘴等全市主要的经济板块,形成了能级较高的现代服务业走廊。

市域公路类:美国硅谷101公路走廊。硅谷位于美国西海岸加利福尼亚中部的旧金山湾地区,涵盖了约4800平方公里的土地,近300万人口,区域内有4纵4横八条主要公路,形成网状结构,该走廊带集聚了1.6万家高科技公司和一批世界一流大学,成为全球创新中心圣地。

从案例分析看,高密度经济走廊主要体现四个特点:一是SOD和TOD高度复合。交通与资源集聚相辅相成,呈螺旋状上升发展态势。二是交通模式高度复合。高密度走廊不仅仅依赖于单线轨道交通,而是由多条轨道交通、高速公路、城市主干道、市域铁路等多模式交通形成合力。三是多元功能高度复合。高密度走廊除了集聚商办楼宇等功能外,还存在公共空间、创新载体、社会服务等多种功能,交织互动形成良性发展格局。四是空间利用高度复合。高密度走廊空间开发有梳有密,围绕站点及周边可以超高密度开发和地下开发,充分发挥立体式空间资源。

四、依托轨道交通打造上海城市高密度经济走廊的总体设想

根据分门别类,提高沿线经济密度;战略协同,各类资源相互串联;要素集聚,多重功能交织叠加;复合通道,沿线开发腹地共振四大原则。在三个维度考虑:

空间层面,构建“主城+交通走廊+新城”的结构,发挥中心城和新城两端增长极作用。中心城市的空间规模不断扩大,副中心又独立发展出了若干个与原中心城市密切联系的新城的一种城市空间演化模式。新城与原中心城市之间通过大容量快速交通射线保持紧密的经济社会联系,实现疏解中心城区人口密度和产业功能、降低中心城区的土地利用密度的作用。

交通层面,构建“射线+节点+网状”的结构,实现交通走廊能量向两侧发散。“射线”是通过高速公路或者轨道交通系统实现中心城与新城之间的能量交换。“节点”是指主要站点和功能区。“网状”交通系统分别满足中心城区、新城、站点周边的交通流需求。

功能层面,构建“高端服务业和总部+宜居生活区+先进制造业”的结构,最大程度促进各类资源要素在轨道交通周边集聚并融合互动。中心城以高端服务业和总部,依托轨道交通走廊对新城先进制造业进行辐射,两极之间根据区域市级情况,间或布局产业、商务、商业、居住、公共服务等多样性、综合性功能。

总体上,通过交通、城市形态、城市功能的交互,最大限度发挥轨道交通走廊对上海主要经济活动区域(产业区和商务区)发展的支撑和带动作用,争取实现轨道交通走廊1千米半径范围内,平均容积率、地均GDP不低于中心城区平均水平,即容积率不低于1.28,地均GDP不低于40亿元/平方千米。

抓住第三批轨道交通建设和第四批规划的“窗口期”,重点打造嘉定新城方向西部先进制造走廊、奉贤新城方向南部生态智创走廊、临港新片区方向东部高端科创走廊、沿滨江现代服务业走廊。

五、依托轨道交通打造高密度走廊的政策建议

一是规划引领,分类实施轨交经济走廊建设。包括重点打造类走廊、功能支撑类走廊、区域联动类走廊、规划保留类走廊。

二是功能优化,形成点、线、面的发展格局。包括推动高能级交通枢纽向经济枢纽转型,推动站点与周边区域和腹地同频共振,促进轨道交通运营企业、地块开发商、所在区政府、市级主部门等多方主体合作,强化轨道交通引导功能,实现多网融合,提高轨道交通通达性。

三是突出效益,强化高密度的空间布局利用。包括从站点类型和开发圈层两个层面构建轨道交通站点周边土地开发强度(容积率)控制准则,前瞻性推动轨道交通地下空间开发,推动沿线低效站点和土地更新升级。

四是要素集聚,持续增强轨道交通TOD作用。包括积极集聚高附加值的现代服务业体系,加紧创新要素向轨交沿线集聚。

五是政策创新,引导各方要素汇聚轨交沿线。包括探索投融资模式多元化,探索市区投资和管理优化分工。