引入社会资本参与本市旧区改造政策研究
2020-09-28 16:35
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去年以来,上海依托大型国有企业探索走出了一条市区联手、两级土地市场联动的旧改道路,也出台了一系列吸引社会资本参与旧改的新政策,为完成今年旧改任务奠定了坚实基础。剩余旧改地块都是历史遗留的“骨头中的骨头”,旧改不仅难度大而且成本高。风貌保护也使得项目土地可开发价值大幅降低,打破了资金平衡。项目的高风险、低收益加上中央持续加强的房地产一级和二级市场的资金管控,导致其他社会主体参与我市旧改的积极性和参与度不足。

本课题按照市委市政府加快推进旧改要求,坚持问题导向和目标导向,从分析上海旧改发展轨迹及面临的深层次矛盾和现有政策瓶颈问题入手,分别以市属国企主导的旧改模式和民营主体参与旧改模式角度开展研究,以实现三个平衡落地为目标,研究提出引入社会资本参与本市旧区改造的政策思路与对策。主要包括:

一、引入社会资本参与本市旧区改造的必要性

首先,分析当前旧改工作中存在三大主要矛盾和风险,发现一是不断加快的旧改速度与不断收窄的旧改融资渠道之间的矛盾,可能导致未来特定时段房地产市场供过于求。二是不断上升的户均征收成本与不断下跌的财政收入之间矛盾,旧改可能成为吞噬财政资金流动性的陷阱。三是不断提升的历史风貌保护要求和不断下降的土地开发价值之间的矛盾,特定项目可能演变为社会不稳定事件。

其次,分析引入社会资本参与本市旧区改造的重要意义。一是加速旧改步伐与解决毛地遗留问题的需要。二是缓解当前及今后旧改工作巨大资金压力的需要。三是进一步提升旧改地块开发品质,满足人民对美好生活向往的需要。

二、制约社会资本参与本市旧区改造的瓶颈问题

现行市属国企主导旧改模式中,认为存在以下瓶颈问题:首先,是开设资金账户,征收都是政府行为,资金都要到政府监管账户里,政府不方便开帐,一开帐就涉及到隐性债务。其次是供地政策合规性,市旧改办出具会议纪要代替了发改委的备案和立项,此处和国家有关供地政策冲突。再次是土地增值税,用来利益平衡的资源地块,如果满容量开发,最高可能要缴纳65%的土地增值税,导致平衡效果大打折扣。第四是资源地块利益再平衡,如果政府在资源地块利益平衡分配上缺乏明确和强制性制度安排,国企容易出现“只吃肉,不啃骨头”的肥猫风险,未来可能以不够平衡亏损为由,继续向市政府索要廉价优质土地。第五是国企创新模式的可推广、可复制,要加快速度改造,光凭地产一家功能性企业,短期内无法完成庞大的任务目标。1000亿企业授信额度和优惠利率,本质上还是市政府的隐性信用担保,融资规模和低利率的可持续性有待市场化检验。如果该模式能够走通,应考虑尽快让其它国企如城投控股,久事集团等一同参与开发。

现有民营开发主体参与旧改,存在以下瓶颈问题:首先,是建筑高度调整政策,建筑高度调整限制政策源自“双增双减”政策。该项政策限制使得土地开发潜力大大降低,也使得已经介入的社会资本无法通过增加新建建筑物高度的方式实现项目的自我平衡,地块内部的容积率转移无法实现,使得历史风貌区内旧改地块对社会资本缺乏吸引力。其次,是建筑面积奖励政策,如果是政府强制实施的政策,奖励面积的逻辑是“留改拆”政策损害了土地开发价值之后,政府对开发价值的一种补偿。只有这种补偿价值大于受损土地开发价值的增量部分,才能被认定为是一种奖励,否则对开发商也没有吸引力。在具体落实政策层面,细则政策用“不计容积率”概念替换了“建筑面积奖励”概念。一是忽视了新增历史建筑的土地征收成本。二是“此容积率”非“彼容积率”。风貌保护容积率”的设计最大理论容量天生就低于“净地容积率”最大理论容量。“不计容积率”看似是政府对开发商的让利,但远不足以抵消风貌保护带来的土地开发价值下降。三是不计容积率难以落地。不计容积率奖励措施没有太大的吸引力,因为开发商不拆的代价是会损失历史建筑物上空的全部开发权。再次,开发权转移政策落地难:一是部门之间的利益博弈。市规划部门认为必须让区政府厘清和毛地开发主体之间的纠葛,让区级政府在区内承担掉一部分建设容量,如果还有其它一些容量实现确实有困难,再往区外转移。但仅靠市规划部门停留在图纸上的详规政策只能控制住区级总体建设容量,却无法控制住区级政府新上任领导在土地财政上做出先吃肥肉再吃骨头的决策。二是接受区域难以落地。中心城区容积率也很难有大的突破,即使能找到地块,接受转移出来的容量有限。三是区政府不愿让利。新官不理旧账,新任区级领导不愿意拿出为数不多的资源地块替历任区级领导还债。四是转移强调的仍然是等量转移而非等价值转移。忽视了区域内极差地租的存在,不符合市场等价交换原则。五是政策未允许跨区转移。区内转移都举步维艰,跨区转移更是难上加难。第四,土地增值税收政策,土地增值税对于现有城市更新的风貌保护项目其实非常不利。第五,直管公房管理政策,难以落地的最重要原因是忽视了与征收不同,直管公房的腾迁,政府缺乏强制性法律手段。承租户完全可以不配合,导致项目进度无限拖延。第六,土地定向挂牌,该模式只解决了土地的定向供应问题,但无法解决土地储备阶段的政府融资瓶颈。

三、国际大城市吸引社会资本参与旧区改造的经验

从纽约百老汇经验看,地标保护法,开发权转移机制和非营利组织是三大成功经验。开发权之所以能够被各种各样方式转移,是因为政府规划和市场开发之间总是存在着一定程度的不匹配。纽约市政府承认并支持这种不一致性,让“建得多的人”和“建得少的人”两者之间用市场价来买卖开发权,这正是政府在鼓励开发权流向市场更需要的地方,以此来修正规划分区制度在一开始就必定会有的不完美。从东京经验看,东京的旧城改造和历史建筑保护主要集中在少数样本点上,也主要采用规划相关法律条文有关容积率转移的条款。为了强化城市竞争力,吸引外商企业投资,东京可谓是不遗余力突破城市规划相关法律瓶颈,将市中心地块的容积率上限增加300%。

四、国内大城市吸引社会资本参与旧城改造的经验

北京经验是加强公房管理。由于公房退租不需要征收,北京市规避了征收融资限制并最大程度保留了城市肌理,代价是户均400万左右的申请式退租经济补偿。深圳经验是重返土地协议出让。此举有利于平衡各方利益,大大促进原权利人进行改造的积极性。对于开发企业而言可以用比招拍挂方式更优惠的价格获取土地资源,分享了一级土地开发中的红利。广州经验是历史街区改造容积率等价值跨区转移。政府部门通过制定容积转移相关政策规定,可以无需财政支出就获得对城市保护与更新的目标。

五、吸引社会资本参与旧城改造的政策研究

政府要吸引社会资本参与旧城改造必须实现几个前提:首先,是依法区分保障需求和投机需求。旧改工作已经从过去纯住房保障项目演变成一个住房保障和拆迁投机各占一半的混合体。经过调研发现,目前有50%的承租人并不居住在公有房屋中,部分已向社会转租,但一直以来,真实的住房保障需求和投机需求尚未明确排摸和区分。应快起草出台《上海市住房保障条例》,设置人均居住面积最低标准,明确政府住房保障的有限责任和法律义务。其次,需要政府有关部门解放思想,围绕着让社会资本赚到钱,实现与风险相匹配的收益率的市场化目标设计城市更新政策。再次,保持政策稳定性和加强顶层设计。第四,推动旧改领域的强区放权。

地产集团模式下的政策设计。可能带来的问题一是土地开发效率低,二是平衡代价大,不可持续,三是代理人肥猫风险,四是政府隐性债务上升。首先,地产集团模式下必须突破土地股权转让不超过50%的瓶颈,实现最低50%,最高100%的较大比例股权转让,不宜直接过大比例介入市场性土地开发。其次,政府相关部门首先应做好资源地块和四块毛地的匹配工作,基于以下原则计算捆绑资源地块切块的基准平衡面积:两块土地捆绑后的可开发价值(土地上实际允许建设的面积*市场评估楼板价)之和约等于政府垫付的房屋征收成本和融资成本(这里先排除掉企业利润)。在精细化明确和公开项目上历史风貌保护的刚性目标和约束条件基础上,经过多轮市场化询价,试探多方社会资本的参与意愿,政府询价是一个由低到高不断抬升项目利润率吸引社会资本参与的过程。可采取的询价策略是采取从政府计算的基准土地捆绑面积开始,以较小的增幅,较高的频率,不断增大捆绑土地面积来吸引社会资本参与。

毛地模式下的政策设计。要吸引社会资本进入高风险的旧改领域,可以考虑以做大蛋糕的方式推进旧改工作改革。课题组认为历史风貌保护开发权的转移,一是转移路径首选从外环线以内的中心城区域向外环线以外的郊区转移。二是转移模式首选同一个开发商在外环线内外不同地块之间转移。对于未激活毛地,政府要吸引社会资本参与启动地块,课题组认为必须通过“无中生有”创造出一种可转移历史风貌保护开发权增量,来增加毛地的开发价值,用于打破毛地开发的利益失衡僵局。这种模式是依靠政府“无中生有”创造出来的一种历史风貌保护可转移开发权,可以在不占用公共财政资金条件下实现公共目的。对这部分转出的建设容量企业缴纳的税费,可以考虑由市财政局协调通过转移支付的方式,两个区实现转移增量部分建设面积区级财政收益的进行分成,分成比例课题组建议按照1:1的方式对半分成。土地增值税政策可以考虑允许让转出地块项目公司收入项增加一项容积率转让收入,转入地块项目公司同时成本增加一项容积率转入成本。土地部门应该允许拥有可转让开发权的开发商切割为较小的单位进行转让,比如以50-100平米为最小交易单位,降低交易门槛。市发改委、市政府法制部门、市规土部门、市财政部门应联合研究出台政策,给予可转让开发权的可交易、转让、抵押的商品属性,并研究相关的交易制度。未来还可以引入金融机构,组建容积率银行,在房地产市场低迷时向开发商收购可转让开发权,为其提供融资,在房地产市场高涨时,金融机构向市场出售可转让开发权获取商业利益。