增强上海农村发展动力研究
2020-09-28 16:34
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上海作为国际化大都市,城市的发展离不开乡村的滋养。郊区农村是上海现代化国际大都市的重要组成部分,也是上海全面建成小康社会、实现更高质量发展的短板所在。上海要进一步缩小城乡发展差距,关键是要发挥国际大都市的比较优势,重塑城乡关系,着力增强乡村振兴的内生动力,充分发挥广大农村居民的主体性、积极性与创造性。已有直接关于上海农村发展动力的研究很少,特别在乡村振兴战略提出的背景下,上海农村发展面临新的形势,围绕如何增强上海农村发展动力,还缺少相关系统性研究。国外发达国家经历过乡村衰败的特定历史时期,在振兴乡村方面积累了一些经验,他山之石,可以为我所用。基于此,确定该研究选题。本课题研究通过对上海市9个涉农区20个镇的510位农业经营主体、17个镇60个村的276位村干部和1598位村民以及相关政府部门的全面深入调查,旨在从上海实施乡村振兴战略规划及实施方案的总体要求出发,立足上海农村发展现状,在厘清农村发展动力来源的基础上,以绿色农业发展、村集体经济发展、农村社会治理作为增强上海农村发展活力的三大主要抓手,分析上海农村发展动力不足的表现及深层原因,借鉴德、法、日以及浙江等国家和地区超大城市周边农村发展有效经验和做法,研究增强上海农村发展动力的思路和举措,最终提出政策建议。

研究发现,近两年上海市委市政府紧密围绕乡村振兴战略提出的总要求,专门成立实施乡村振兴战略工作领导小组,高质量推进农业农村发展。上海农村发展主要呈现以下几个特点:一是农产品供给基本稳定,绿色农业发展总体向好,但农业发展空间受挤压,提质增效有待加强;二是美丽乡村建设稳步推进,人居环境改善有序开展,但村民相对集中居住的实施路径还有待进一步探索,以及农村基础设施配套亟需完善;三是村民收入水平稳步提高,但城乡居民收入水平差距仍然很大,农村社会治理的实效有待进一步提升,以切实提高村民生活幸福感、安全感和获得感。乡村振兴战略对上海农村发展提出更高要求,并且随着我国社会主要矛盾的变化,上海农村发展面临一些新形势,需要予以厘清,才能更好地分析上海农村发展动力。当前上海农村发展主要面临以下新形势:一是市民对高品质农产品和农业多功能性的需求日益强烈;二是农业农村用地更加紧张,尤其是缺少建设用地指标;三是农民分化以及村庄利益诉求多元化。四是重大战略和政策带来更大机遇与挑战。基于上海农业农村发展现状和面临形势的分析,本课题研究结合上海乡村振兴战略“三园”工程建设,认为当前上海迫切需要加快发展绿色农业、加强农村社会治理、壮大村集体经济,并以此为重要抓手来实现高质量推进乡村振兴。

上海要进一步缩小城乡发展差距,关键是要发挥国际大都市的比较优势,重塑城乡关系,着力增强乡村振兴的内生动力,充分发挥广大利益相关者的主动性、积极性与创造性。当前上海迫切需要加快发展绿色农业、壮大村集体经济、加强农村社会治理,实现高质量推进乡村振兴。然而,当前由于多种原因,上海农村发展动力不足,尤其是内生动力明显不足,已成为制约乡村振兴的一个突出问题。研究发现,上海农村发展内生动力不足主要表现在以下三个方面:一是绿色农业发展的内生动力存在不足,核心表现为农业经营主体生产绿色农产品的主观意愿整体较高,但现实中绿色农产品生产端与销售端存在的问题极大挫伤了农业经营主体生产积极性,很大程度上导致农产品绿色认证率不高;二是农村集体经济发展的内生动力还存在不足,核心表现为村干部普遍认为发展村集体经济非常重要,但村集体经济收入地区差距很大,村干部发展村集体经济的动力仍有不足;三是农村社会治理的内生动力仍有不足,核心表现为村民的参与对提高农村社会治理水平至关重要,但现实中村民参与村务管理的程度还不够,村民参与农村社会治理的积极性有待进一步提高。

关于上海农村发展内生动力不足的原因,进一步研究发现,绿色农业发展方面,农业经营主体是否愿意发展绿色农业或者生产绿色认证农产品,归根到底是受生产端的生产困难与成本、销售端的经营收益、以及农业经营主体基本特征的共同影响,具体表现在:一是消费需求发生变化,城镇居民对农产品的需求从追求数量安全、质量安全向同时追求数量安全、质量安全及高品质转变,地产绿色农产品在满足消费者需求方面有待进一步改进;二是绿色认证农产品价格优势并不明显,难以实现优质优价;三是农产品产销对接不畅,农产品销售难问题仍在局部地点、局部时间不同程度地存在;四是农产品品牌化建设力度不够,绿色农产品的认可度和附加值有待进一步提升;五是认证面积的严格要求以及宣传不到位打击了农业经营主体申请绿色认证的积极性;六是大棚房整治一刀切与高标准农田建设未充分听取农业经营主体意见较大程度上影响了绿色农业标准化生产推进力度;七是绿色技术推广培训体系不完善一定程度上也阻碍了绿色农业发展;八是缺少绿色农产品生产标准体系以及循环种养结合力度不够,不利于绿色农业实现可持续发展;九是缺少工商资本和龙头企业对合作社、家庭农场、农户等利益主体在绿色农业发展方面的带动,较大程度上降低了生产经营绿色农产品的经济效益,使得农业经营主体更难实现优质优价,不利于调动农业经营主体生产绿色农产品的积极性以及绿色农业的可持续发展。

村集体经济发展方面,村干部是否有动力发展村集体经济,归根到底是受村集体经济发展中遇到的困难、村干部工作考核激励、以及村干部基本特征的共同影响。具体表现在:一是村集体经济发展地区之间很不均衡,部分村集体经济收入低甚至不能支撑村庄长效管理支出,长期积贫积弱,导致村干部缺乏发展村集体经济的信心与干劲;二是农村集体经济与农业产业发展相脱节,村集体经济缺少产业基础,尤以纯农地区更为严重,村干部在发展村集体经济方面难有大作为;三是村集体资产利用不充分,区、镇对村资产具有支配权但还缺少全面合理统筹,村干部在村集体资产利用方面缺少足够话语权和统筹利用能力,尤其是缺少必要的建设用地指标,极大打击了村干部发展村集体经济的积极主动性;四是村干部村务管理工作任务重且经济激励不足,加之取消和弱化村招商引资等经济指标考核,村干部缺少发展村集体经济的动力;五是村集体经济发展需要社会力量的广泛参与,尤其是国有资本的积极参与,但农村地区普遍缺少引入社会资本的资源和渠道,村干部发展村集体经济难以借势借力。

农村社会治理方面,村民是否积极参与农村社会治理,主要是受外部对村民参与社会治理重视程度、以及村民基本特征的共同影响。具体表现在:一是城乡居民收入差距仍然很大,村民就业不充分,尤其是村域内就业未能很好实现,就业增收难以保障的情况下,部分村民缺少以主人翁身份参与社会治理的积极主动性;二是农村党建工作开展效果显著,干群关系得以有效维护,党员普遍在农村社会治理中发挥了较好的先锋模范作用,村干部村务管理水平得到村民普遍认可,但村干部与村民之间矛盾仍不时发生,影响了村民参与村务管理积极性;三是村庄规划关系农村社会经济发展大局,然而当前在村庄规划制定和村庄改造等方面听取村民意见的广度和深度还不够,降低了村民参与村务管理的程度;四是村规民约在村务管理中至关重要,然而当前村民对村规民约内容的了解程度以及村规民约对村民的行为约束作用有待进一步加强;五是社会力量在关系村民切身利益的事务方面发挥作用有限,尤其是乡贤参与农村社会治理的程度不够,不利于带动和激发村民参与社会治理的积极性。

本课题研究还对国内外增强农村发展动力的经验进行了梳理,重点梳理了日本、荷兰、以色列等欧美发达国家和地区在推动各自的农村地区振兴、乡村产业发展以及农业科技创新推广体系建设的经验做法,并围绕上海绿色农业发展、农村集体经济发展以及农村社会治理三个方面提出了对上海农业农村发展目标和思路的启示。具体来说,上海在绿色农业发展方面,一是应全面深入发展都市现代绿色农业,坚持地产地销,实现提质增效;二是应深入挖掘和充分发挥农业的多功能性,以突出“生态功能”和“社会功能”的理念发展现代农业,大力发展休闲农业和乡村旅游;三是应依靠科技力量加快推进农业现代化,完善农业技术创新体系、农业技术推广体系、新型农业经营主体培训体系。在农村集体经济发展方面,一是应加强用地保障,促进集体经济发展;二是应利用区位优势,做强集体经济;三是应创新农村综合帮扶机制,为集体经济“造血”;四是应促进“飞地”抱团发展,推进集体经济均衡发展。在农村社会治理方面,一是应实现农村社会治理主体的多元化和治理的民主化;二是要借鉴西方城乡一治模式,实现城乡发展均衡化。

基于上述分析和相关经验借鉴,本课题研究提出了上海增强农村发展动力的总体思路与机制设计。具体来说,在绿色农业发展的动力机制设计方面,应坚持以农业经营主体为核心,充分发挥市场调节在绿色农业发展中的主导作用,政府充分利用法律法规和政策等工具发挥引导作用,同时引入社会资本,通过大力发展生产体系、产业体系、经营体系三大体系构建起绿色农业发展的动力机制。在村集体经济发展的动力机制设计方面,应坚持以政府为主导力量,充分发挥政府在村集体经济发展中引入社会资本以及市场力量方面的作用,引导激励村干部大力发展村集体经济的积极性,因地制宜地大力发展物业型集体经济和产业型集体经济,从而构建村集体经济发展的动力机制。在农村社会治理的动力机制设计方面,应坚持以政府为主导力量,充分发挥政府在农村社会治理中引入市场力量与社会力量方面的作用,引导激励村民积极参与农村社会治理,加快完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的农村社会共治模式,从而构建农村社会治理的动力机制。另外,针对三大抓手发展过程中彼此之间存在的矛盾问题,上海政府应按照实现“产业振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴”五大振兴的发展思路,重点在土地、人才和资金方面做好协调保障措施。

最后,针对研究分析结论以及结合当前上海农业农村发展面临的现实问题,本报告围绕绿色农业发展、村集体经济发展以及农村社会治理三个方面,提出了增强上海农村发展动力的政策建议。在增强上海绿色农业发展动力方面:一是准确把握农产品市场需求,坚持地产农产品生产的优质、安全、高产;二是构建多规合一的基础信息平台,加大现代农业发展各项规划的公开力度;三是优化农业产业结构和产业布局,实现资源优化配置;四是鼓励发展机械农业、设施农业、种源农业,提高农业科技含量与生产效率;五是加强品牌化建设,注重打造农产品区域品牌,提高上海地产农产品知名度和附加值;六是大力发展一二三产融合,促进生态环境保护与村民就业增收;七是培育新型职业农民,完善农业科技创新与技术推广支撑体系。在增强上海村集体经济发展动力方面:在坚持组织队伍建设和绩效考核的同时,应加强市级、区级顶层设计与资源统筹,坚持因地制宜发展村级集体经济,加大对纯农、涉农地区的财政支持力度,形成推进农村产业发展的系统合力。在增强上海农村社会治理动力方面:首先应加强农村社区建设,做好科学合理规划实现城乡统筹发展,充分听取民众需求和努力实现便民,并且挖掘和发扬乡村特色建筑和习俗文化;其次建立健全更加合理的村集体考核指标体系,建立更加完善的村工作经费制度,重视发挥乡贤和村规民约的作用;最后应加强农村基层工作人员队伍建设,通过提高村干部待遇吸引高学历、高才能优秀人才。