新形势下深化上海国资国企综合改革研究
2020-09-28 16:36
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引言:理解“国有企业”改革与“国有资产管理体制”改革的关系

对照本课题研究所强调的“综合”改革命题,就“国有企业”而言,自然也就与“国有资产管理制度”相关。这也是我们常常将“国有企业改革”与“国有资产管理体制改革”这两个方面的工作同时并列提出的原因。诚然,工作讨论意义上的“并列”开展,并不是说两者处在经济体制构造的同一个层次上。国有企业是企业组织存在对象,涉及到出资关系主体、股权结构、治理结构、企业所处产业领域、资本规模和经营规模等相关因素。而“国有资本管理体制”对应于企业对象,是处在企业组织“背后”的“出资人”自身的管理运行体制。

一、明确国资管理改革所处的特殊地位,加深对国有资产实行“分类管理”的理解

政府手中所掌握的国有资本在一定的体制环境下,其规模数量可以看作一个既定的数量,又会根据经济社会发展阶段特点和发展战略目标,由于其分布的领域和社会运行所要求的功能,从大的方面来看,可以划分为三个大的领域形态,即:资源性资产、经营性资产和行政事业性资产。今天人们对于国有资产管理体制改革的讨论,一般只是狭义地盯着经营性国有资产,实际上,伴随经济改革额深入、市场的深化发育,其他两个大类的国有资产,也会与“经营性”产生关联。“资源性”资产,通过一定的规划和审批程序,可以转化为经营性资产。行政事业性资产,由于其所处领域的运作环境变化,逐渐发育出市场化商业性功能。提出国有资本“分类管理”的原则。 在经营新领域结合资产所处领域的产业踏垫进行分类。

基于国有资产管理的特殊地位,发挥国有资产管理体制改革的综合带动效应

我们是社会主义国家,如何定位国有资本管理体制无疑处在核心的地位。国有资本管理体制的改革有助于带动“国有企业”的改革。国有资产管理体制改革处在整个经济体制改革的“顶层”,或者说处在最基础性、源头上的体制构造定位位置上。

首先,国有资本管理体制(包括管理目标、管理组织体系、管理方式和工作机制)的改革,是整个经济管理体制的设计原则和经济运行目标管理的体制基准。这一“基准”如何处理,涉及到能否解决好公有制与市场经济的相互关系能否相融。第二,联系“政资”“政企”关系的梳理,推进国有资产管理体制改革有助于科学理解和把握国有资本的特性,处理好国有资本定位与政府工作职能施展和工作方式如何作用于企业运营,准确理解市场经济的“竞争中立”原则。第三,前已述及,国有资本的配置对市场结构和竞争格局有着直接的作用。第四,国有资本适应市场环境和发展目标需要的有序流动,除了对于产业结构、企业组织结构形成直接的调整优化机制,还能够更好地通过国有资本价值形态的变化,使国有资本存量与政府的财政税收能力的年度收入支出流量形成有机结合,更好地服务于经济发展战略的实施。

上海地方“都市型经济体”构造特点与国有资产管理体制改革的“区域特色”

上海作为我国经济中心城市,以都市经济体的构造呈现出自身的城市运行的特点。首先,上海城市经济中的国有资产存量密度高,在全社会经济活动领域国有资产的规模数量分布范围和所占比重相对要高。其次,上海在国有资产管理体制改革的十年试点先行和经验积累,为全国性的国有资产管理体制改革探路做出了自己的贡献[1]。再次,通过对存量国有资产重组和使用性质转换,大大加快了上海城市功能转型的步伐和城市面貌改变的节奏。探索积累城市更新的经营模式,有效地提升城市更新能力。第四,特别值得加以总结的是,上海地方在推进国有资产管理改革中,市委市政府始终站在第一线,因而形成对全社会国有资产管理的整体性的设计和组织实施能力。

五年来,上海推进国有资产管理改革深化实践的经验和特点

总结五年多来上海在推进国有资本管理改革和国有企业改革方面所做的主要工作,我们概括为以下几个方面。

第一,经过分阶段努力,全市的经营性国有资产管理在组织体制上实行了“全覆盖”。

第二,伴随着适时推进全市层面上国有资本管理的全覆盖,着力打造综合性的国有资产流动平台。

第三,探索国有资产监督管理的“分类”原则,联系国有资本配置领域特性优化国有资本配置运营的监督管理。分不是目的,后面根据不同的类型确定不同的改革目标、着重考核四个指标(营业收入、资产规模、人员数量、实现利润),实践证明,比较可操作性、切实有效。

第四,运用“有效市场”环境和路径手段,找准混改对象,稳健推进“混合所有制”改革。强调市场化分层次评价,加快整体或核心业务资产上市。

第五,较大范围试点企业员工持股。至今全市地方国有资本控股的企业累计实施员工持股已达397家。普遍得到员工的积极响应,新的制度实施运行扎实平稳。有8家国资委出资的集团企业实行职业经理人薪酬制度改革,47家企业建立股权期权、现金分红、项目跟投等长效激励机制。

对照“排头兵”“先行者”的定位,检讨改革成效和存在的不足

首先,基于国有资产管理体系“全覆盖”的组织基础,为推进市场深化,着力克服实体经济部门与金融部门之间存在严重的“分割”隔离的矛盾,让金融资产更好地服务实体经济运行,服务于实体经济的结构调整和技术升级。

其次,“国有资产运营平台”“上海国际集团公司”和“上海国盛公司”两大平台,两者的定位和职能指向有相对明确的分工。没有被赋予自主决策运营这些股票的权力。因而成为看守已上市国有资本股权(票)的“仓库管理员”。

第三,关于国有资本“分类”的标准,尚不能够科学客观地反映资本配置与经济技术和市场发育特点,近期新明确的国有资产分类内容划分为“竞争类”、“公共服务类”和“金融类”这样三个大类。在理论逻辑上不能并列。并列。

第四,继续推进混合所有制改革有所深化。需要进一步结合产业特性和市场环境和产业技术条件的变化,评估国有资本持股比例的合理性。这方面的改革行动似乎力度不够、没有亮点。

第五,结合深化混合所有制改革进程,推进员工持股和管理者团队骨干持股的力度需要加强。上海是较早推出的“上港”案例,已经积累形成的姜堰和规范,足以支持我们将这方面的工作做得更好,推广的面进一步扩大。

第六,概括上述几个方面,归结到国资委工作层面上,在转向以“管资本”为主的改革工作内容上,尽管已经制订了机构职能的“负面清单”和“责任清单”。但是,原有的管理条例和日常的以“出资者”身份对直接出资关系的集团公司之间的工作信息沟通和任务下达,基本上还是处在既有的工作轨道上。

以国资管理体制改革应当发挥的“综合功能”,可以拓展选择的改革动作建议

基于专题分析得出的认识深化、经验总结和问题解剖,围绕“管资本”发挥国资国企改革综合效应的改革要求,这里提出若干政策建议。

1.国有资产管理转向“管资本为主”的努力,首先对国资委的职能定位进行调整,相应改组国资委内部机构部门设置。

2.“管资本为主”,赋予国有资本流动性,以图实现带动企业组织结构调整优化和产业升级。近期特别要在平台公司功能建设上有新的动作深化。建议用三至五年时间,分“项目授权测试”、“年度授权”和“年度授权与任期授权相结合”几个阶段逐步到位。

3.理顺国资委与直接出资的国有全资集团公司和国有投资运营公司之间的“出资用资”关系,建议不再使用既有的“市属企业”概念。因为这一概念带有十分典型的“行政色彩”。

4.健全公司治理结构与建设竞争中性的市场环境,建议围绕国有资产分类管理的原则,在分类考核内容和关键指标遴选方面,对关键指标之间所蕴含的带有规律性的信息开发转换为监督管理的控制点,加强对国有资产产权代表和授权经营企业经营团队的考核,联系经济运行的稳定性,结合管理团队持股,加强激励约束机制建设,培养国有资产产权经营的企业家队伍。

5.根据“管资本为主”原则,借助股权流动实现跨地区资本联合和企业组织结构的联合重组。建议上海在集成电路、智能机器人等产业领域积极主动倡导跨区域市场化重组。建议采用“换股联合”的工具方式,这种方式十分简便、没有财务的特别压力,简单易行。上海作为长三角一体化的龙头城市,更应该率先动作,身先垂范。

6.依据“管资本为主”的原则下,最后有必要对于国有资产管理体系的另外一个层次性组织对象----区级国有资产管理发一点议论和建议。建议城市更新行动实施中,加强总体规划和国有资本管理市场化配置中的功能转化和资本转性管理中,加强研究开发,以促进有限的城市资源能够更好地释放潜在的多维价值,以形成对政府维护城市运营的资本开支使用能力,防止国有资产价值流失和不当处置。



[1] 参见陈步林、张晖明、李吟今著,《率先探索的进程与思考:上海国资管理体制改革回顾与前瞻》,上海人民出版社,2004年4月。该书对上海十年试点探索国有资产管理体制的经验作了全面总结。