上海加快发展废旧资源再利用产业与政策研究
2020-09-28 16:34
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我国是世界上固体废物产生量最大的国家之一,每年新增固体废物100多亿吨,历史堆存总量高达600-700亿吨。2018年,202个大、中城市生活垃圾产生量更是达到2136.3万吨。固体废物产生量大、利用不畅、非法转移倾倒、处置设施选址难等问题日益突出,造成污染水源、土壤等环境问题凸现。在此背景下,国家颁发了系列法规和办法,以推动垃圾分类的实施。2003 年国家制定了《城市生活垃圾分类标志》,将生活垃圾被划分为:可回收物、有害垃圾和其他垃圾3类。2004年建设部批准《城市生活垃圾分类及其评价标准》作为行业标准,并制定了详细的垃圾分类评价指标。2007年4月,建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》,明确垃圾管理具体条例。此后,深圳、杭州、南京、桂林、广州、厦门6个试点城市开始着眼研究借鉴德国、美国、日本等发达国家生活垃圾综合治理,初步推动了垃圾产业的发展。2016年12月,习近平总书记在《中央财经领导小组第十四次会议》着重强调生活垃圾减量化、资源化、无害化处理的必要性。2017年3月,国家发展改革委、住房城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》,推出46 个试点城市先行实施生活垃圾强制分类,并提出到2020 年底,要基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,生活垃圾回收利用率要达到35%以上。但现阶段生活垃圾综合利用依然面临许多挑战:如各阶段相关制度不够完善、法律有待继续补充、宣传还不够全面深入.垃圾处理技术落后、市场体系不健全、产业链不健全等难点问题,遏制了生活垃圾产业的健康稳健发展,亟待寻根求援,探寻问题根源,整合产业链,重新进行产业合理布局,在政府产业政策的推动下,全面推进生活垃圾综合利用稳健发展。而未来在政府主导情境下、以全民参与、社会协作相结合,辅以互联网+技术的生活垃圾综合利用新模式.可复制,破解当前发展困局。

上海作为中国最为发达的经济体之一,生活垃圾量与日俱增。据上海统计数据显示,2018年上海城市生活垃圾更是突破了900万吨,有效回收处置率不到两成。“垃圾围城”的窘境日益严重,政府高度重视,相应出台了系列政策。2014年,上海市政府便推出了《上海市促进生活垃圾分类减量办法》,明确垃圾分类种类;2018年正式发布《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》,为上海市生活垃圾治理提供了制度保障;同时为响应习总书记2018年11月来上海考察,强调垃圾分类工作就是新时尚理念;《上海市生活垃圾管理条例》于2019年1月31日横空出世,标志着上海市生活垃圾全程分类迈入“法治时代”。漫漫长路,上海推进垃圾分类工作的几十年,折射出上海市对于环境保护和城市文明的求索与追寻。正如上海市委书记李强所说,上海正在全面贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神,以《上海市生活垃圾管理条例》制定出台为支撑,无废城市建设为契机着力提高城市精细化管理能力和水平,让城市更加宜居,更有温度。同时上海作为国家首个垃圾分类试点城市,肩负着垃圾分类治理模式探索,分类成功模式推广的历史责任,其发展好坏,关系全国垃圾分类模式的推广成效。面对如此压力,如何针对上海现阶段垃圾分类回收利用现状进行分析,制定出与上海市经济社会发展相匹配的发展路径及政策建议,是上海市政府当前亟需思考和解决的关键问题。针对上述难题,同时为了相应李勇书记“回收利用率更高、填埋比重最低”战略目标,本课题受托于上海市人民政府发展研究中心,以“提出问题——分析问题——解决问题”为课题思路,融合文献分析法、比较研究法、定量分析法等多种研究方法,对上海市区生活垃圾分类治理现状进行分析,研究得出其所面临的困难和存在的问题。通过学习借鉴国内外城市生活垃圾分类治理的先进经验,结合上海实际,力图提出有针对性地解决问题的发展路径与政策建议,以推动上海市区生活垃圾分类治理工作取得新的进展。课题主要工作如下:

以废旧资源产业链为线索,对上海市废旧资源回收——综合利用环节内的回收模式、技术及行业效益进行系统分析,并在此基础上剖析产业发展现阶段存在的核心问题,为产业发展路径及政策建议提供现实基础;构建以废旧资源(生活垃圾)为核心的全产业链,定量分析生活垃圾产业规模;以欧美发达国家、国内典型发展模式为分析对象,重点探讨目前国内外城市废旧资源综合利用模式以及影响要素,通过比较分析,融合上海废旧资源发展特点,提出上海市产业未来发展路径方向。在对上海生活垃圾产业现状进行分析的基础上,研究报告形成了多维战略举措,以期推动产业的全面发展。目标层面,以废旧资源回收再利用法规体系为基准,完善废旧资源再利用技术工艺目录;打造以上海为首的长三角废旧资源再利用产业集群,到2020年底建成生活垃圾全程分类体系,两网融合可回收物资源化回收利用量达到1100吨/日以上,力争到2030年实现原生生活垃圾“零填埋”和陈腐垃圾全部资源化利用;战略层面,强化产业发展顶层设计、明确产业定位及产业布局、厘清重点建设项目、构建权责明确的法律体系、探索特许经营模式,全面推动产业升级发展;发展路径层面,明确填埋技术、焚烧技术、堆肥、生物处理技术三种核心技术工艺、运营模式及经营价值,为产业发展提供技术支撑;同时产业发展离不开资金支撑,本研究强调金融机构是保障,政府是领导者,突出企业的投资主体地位,发挥行业协会建设性作用,积极协同社会公众及外资资金,确保产业发展资金需求,其中PPP、TOT、BOT、O&M 模式、特许经营是主要投资运营模式,助力产业规模发展;重大举措层面,以强制垃圾全品类投放回收利用为保障,确保资源有效配置;依据上海各产城区生活垃圾产量,合理布局回收网网络、再生资源专业市场、集散市场、分拣加工中心,静脉产业园区等,健全产业体系,推动产业健康有序发展;建立专业垃圾分类-资源再生产业链,协同产业政策体系,在大数据、人工智能的支撑下,推动两网融合,提升生活垃圾回收利用率;龙头企业培育层面,精选垃圾品类企业,强化政府政策推动,升级现有产业发展模式,借鉴长三角区域联动培育模式,培育一批具有上海特色的生活垃圾龙头企业,发挥龙头企业辐射、集聚、示范作用,着力推进生活垃圾产业作为上海增加增长新一极;技术创新层面,以企业为主体、政府政策为支撑、科研院所为依托,对生活垃圾处理技术加以研发,提高生活垃圾再利用能力;此外,产业发展离不开产业保障体系的推动,保障体系构建的力度,直接决定了产业发展的深度及广度,鉴于此,本研究以产业发展新模式培育为基础,完善“无废城市”建设制度体系、技术体系和市场体系,激发固体废弃物市场活力;完善回收体系,重构回收—分拣中心,提高生活垃圾回收率,生活垃圾综合利用提供资源保障;深化法规制度,加快再生资源产业发展法制化进程。探索生产者责任延伸新模式,建立健全生产者责任延伸制度,为产业发展提供制度保障;深化产学研合作机制,加快新技术、新工艺、新材料、新产品和新设备的推广应用,强化产业发展技术支撑;依托“互联网+”,创新发展模式,推动产业智能化;发挥财税金融等政策的扶持力度,为产业发展保驾护航,破解企业融资难,利润倒挂等难题,与此同时,为进一步确保产业的健康稳健发展,政府—企业—协会等部门应构建对部门联动机制,借用大数据,实现废旧资源数据监测、统计分析、产品交易等技术服务。发挥产业专业人才带动作用,并在此基础上,借用新媒介,加强舆论宣传引导,并在国外经营的借鉴下,因地制宜配置资源实现垃圾治理“资源化、减量化、无害化”的良性发展。