推进上海农村居住相对集中重大问题研究
2020-09-28 16:34
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推进农村居住相对集中是上海深化土地制度改革,激发乡村发展活力,实施乡村振兴战略,促进城乡融合发展的重要举措。上海市委、市政府一直高度重视农村居住相对集中工作,尤其是2018年以来,市委、市政府针对新时代、新使命、新任务的要求,多次召开专题会,研究制定深化完善推进农民相对集中居住政策,并于2019年5月先后印发《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌,进一步推进农民相对集中居住的若干意见(21号文)》和《上海市农村村民住房建设管理办法(16号令)》(以下简称“新政”),进一步加大了对农民集中居住工作的推动力度。应该说,经过二十多年的努力,上海针对郊区城镇和自然村分布散、功能弱、水平低等问题,通过出台系列政策和文件,采取多项措施,农村居住相对集中工作取得了一定成效。

但对照乡村振兴战略规划(2018-2022)“合理布局生活空间”、“分类推进乡村发展”等要求,对照上海国际化大都市的发展目标和中央对上海的定位,以及对比兄弟省市乃至长三角周边地区的相关工作,上海推进农村居住相对集中的总体工作进展仍不如预期,呈现“数量规模明显缩减、实际覆盖范围较小、整体进展比较缓慢”等症状,目前,至少还存在着以下难以突破和解决的难点和瓶颈问题,即:一是部分农民对居住相对集中的意愿不强;二是部分区镇对农村居住相对集中的动力不足;三是相关农村居住相对集中的规划不稳定;四是相关农村居住相对集中的政策和细则配套仍有不足等。怎么办?亟待对这些难以突破和解决的难点和瓶颈问题开展研究,分析问题存在的深层次原因,以制定更加有针对性且有效的政策举措,积极、稳妥地推进上海农村居住相对集中。开展本课题研究,对贯彻落实《上海市乡村振兴战略规划(2018-2022)》、《上海市乡村振兴战略实施方案(2018-2022)》和2019年5月市政府颁发的“新政”,优化土地资源配置、集约节约土地、改善农村人居环境,激发乡村发展活力,进而有效实施乡村振兴战略,加快城乡融合发展,提高农民生活水平等,具有重要的理论与现实意义。

本课题按照新时代乡村振兴战略规划(2018-2022)以及上海国际化大都市的发展目标和中央对上海的定位与发展要求,在改善农村人居环境,激发乡村发展活力,实施乡村振兴战略,加快城乡融合发展,提高农民生活水平的目标导向下,沿袭“背景分析-问题分析-理论分析-实证分析-政策举措-配套措施”的思路展开研究。课题在深入开展面上调研、案例调研和问卷调研的基础上,明晰了进一步推进上海农村居住相对集中的现实背景以及宏观、微观诉求和存在的显性问题;分析了影响上海推进农村居住相对集中工作预期的深层次原因和制约因素;从理论层面分析了上海推进农村居住相对集中的机理、潜力等;梳理了国内外农村集中居住的相关经验;并针对相关问题,提出了进一步推进上海农村居住相对集中的阶段目标、基本原则、总体思路、选择模式和对策建议等。

报告由以下六部分组成:

第一部分,上海进一步推进农村居住相对集中面临的形势。本部分在考察农村集中居住推进的政策演进及实践效应基础上,分析了上海进一步推进农村集中居住面临的新机遇和新挑战。通过对相关政策的梳理和农村集中居住区调查资料分析表明:上海农村集中居住的政策在不断加强,大多数集中居住村民对集中居住区的生活满意,并认为:居住环境改善明显,包括:集中居住点的水电煤配套、周边环境、治安设施、文体设施等。但是在教育资源配置、农民生活观念和习惯改变、交通出行和周围商业设施等方面尚有很大的提升空间。当前进一步推进农村集中居住面临着许多新问题与新挑战,主要表现在:因长期性与不确定性,进展较慢;部分区镇推进农村居住相对集中的动力不足;农村集中居住总体规划的落实不到位;相关农村居住集中的政策和细则配套仍有不足;资金周转压力大,区镇政府积极性不足;长期以来的宅基地控制政策仍然没有阻挡宅基地总量减少和增量零散化等。

第二部分,影响上海推进农村居住相对集中工作预期的深层次原因。本部分在分析影响上海推进农村居住相对集中的系统动力机制基础上,进一步从一般和微观角度分析了影响上海推进农村居住相对集中工作预期的深层次原因。上海农村集中居住的推进是一项复杂的系统工程,必须依靠政府的推动和农户需求的核心拉动,兼及若干积极的支持因素,应对与破除若干阻制因素,并通过构建新型的积极机制体制,而逐步实现。农村集中居住深受规划与未来区位改善的影响,房地产市场及政府的宅基地政策的影响,城市发展速度与水平的影响。影响农户集中居住推进的深层次原因在于农户在集中居住上的意愿和诉求存在较大的异质性。影响农村居住集中的关键异质性因素主要有:集中居住类型、房租水平、出租面积、区位、户主年龄、务农人数、宅基地实际拥有人数量、家庭规模、区位、农户家庭收入水平等。

第三部分,上海推进农村居住相对集中的潜力分析。本部分在建立农村集中居住综合潜力的支持结构基础上,基于核心要素分析了农村集中居住潜力,并对镇域集中居住的潜力进行了主成分分析。农村集中居住的潜力首先决定于其基本的物质基础,包括:农户多寡、农户居住分散程度、宅基地的规模、农户居住点的微观区位等;其次决定于推进农村集中居住实现的资金供给能力等;再次是农村集中推进后的福利增加潜力或意愿提升能力。这三个方面的要素共为一体,任何一个要素都不可或缺。主成分分析表明:影响农村进一步集中居住的因子主要有七个方面,即:“人力资本潜力因子”、“地区规模潜力因子”、“区位潜力因子”、“物流能力潜力因子”、“文化潜力因子”、“地区经济潜力因子”和“宅基地相对规模因子”。以镇域尺度衡量,各镇可以被划分为如下5种类型,即:高潜力型、较高潜力型、中等潜力型、较低潜力型和低潜力型。对高或较高潜力型镇来说,其支持集中居住的三大方面相对较好,应当率先且依靠市场化力量推进。对较高潜力型镇来说,具备一定的推进集中居住的有利条件,但需要克服一些不利因素来推动集中居住。对中等潜力型镇来说,推进集中居住的潜力相对不足。若要进一步推进这类镇的集中居住,需要逐一具体分析各镇推进集住潜力不足的原因,寻找相对潜力较好的村庄,由易到难,逐步推进。对较低潜力型镇来说,因支持农村集中居住的潜力三大因素多侧面存在问题,需要政府的大力支持。对低潜力型镇来说,因支持农村集中居住的潜力三大因素问题突出,需要政府的强力支持。

第四部分,推进农村居住相对集中的国内外经验借鉴。本部分在考察国外推进农村集中居住模式和国内实践的基础上,分析了国内外经验给予上海进一步推进农村集中居住的启示。对美国、日本、韩国、英国、德国等国际经验和上海、浙江、江苏、山东、四川等国内经验总结发现,农村集中居住模式多样、路径纷呈,但也存在明显的规律性。如:美国的经济引导模式、日本的造村模式、韩国的新村模式、德国的城乡居住等值模式、英国的规划控制模式、荷兰的土地开发模式等,具有各自成功的合理性,具有一定的可借鉴价值。国内农村集中居住类型多样,但归纳起来大致有:经济集聚模式、产业开发模式、康居模式、土地开发模式、其它模式等。这些成功的模式同样值得借鉴。总体而言,国内外经验给予上海进一步推进农村集中居住的启示包括:一是推进农村集中居住应当因地制宜,规划先行,长期引导。二是推进农村集中居住应基于市场机制下的农户意愿,农户意愿是决定农村集中居住推进的最核心的前提条件。三是政府的基础设施投资支持是进一步推动农村集中居住的必要条件。四是加强农村集中居住是实现乡村振兴和城乡融合必须补足的“短板”。五是成功的农村集中居住必须同时具备三大条件:(1)具有公共价值或明显的福利增值;(2)施政者有足够的能力;(3)具体的集中居住政策、模式和过程得到农户支持。

第五部分,进一步推进上海农村居住相对集中的机理、问题与成因。本部分在分析推动农村集中居住的效应与作用机理基础上,分析了进一步推进上海农村集中居住发展的有利条件、“新政”执行中的若干问题以及问题的成因。从农村集中居住的前后效果上看,集中居住前,居民点零星分布、居住环境较差、居住点的基础设施较差、空心村和闲置宅基地和房屋资源问题突出、农村居民和城镇居民的差距过大、村庄景观杂乱、危房修缮困难、居民资产持有量较少、房屋整体舒适性差。农村集中居住后农村集中居住区应呈现:集住区环境美化、农户资产/财富增加、房屋质量和整体舒适性增强,集住区基础设施加强且与城区基础设施对接,农村集中居住对乡村振兴和城乡融合发展起到巨大作用。当前上海进一步推进农村集中居住具有坚固的政策基础,政府具有丰富经验和资金与技术及管理经验,也具有良好的机遇。但农村集中居住的推进与发展也存在若干问题:一是镇保户宅基地建房资格权的认定问题;二是意愿差异明显问题;三是集中上楼与集中平移执行中的安置面积差异问题;四是资金支持的压力大问题;五是集中居住农民后续权益保障以及撤并区域后续建设和空间管控问题等。分析其成因,主要包括:一是集中居住“新政”与既往政策的衔接不足;二是规划的引领作用不强;三是缺乏社会资本的广泛参与等。

第六部分,进一步推进上海农村居住相对集中的目标、思路、模式和对策。本部分依据上述分析,提出了进一步推进上海农村居住相对集中的阶段目标、基本原则、总体思路、模式选择和对策建议。结合国家定位和上海目标,进一步推进上海农村居住相对集中可分为4个阶段目标:2019-2022年的试验示范阶段;2023-2030年的加速推动阶段;2031-2035的完善阶段;2036-2050的城乡融合阶段。进一步推进农村集中居住的基本原则有:必须遵循公平公正原则、增加农户福利和财富原则、立足服务国家战略与上海城市总体规划和发展战略原则、发挥政府和市场的的双重作用原则、政策规划的系统性和前瞻性原则、体现“以农民为中心”原则、福利增值、施政者能力与农户支持三位一体原则等。进一步推进农村集中居住的总体思路可以归结为:以农民为中心,在尊重农民意愿的前提下,凸显以人为本和科学的规划引导,强化产业和基础设施的强力支撑作用,深化农村土地使用制度改革,以非均衡发展时序,在乡村振兴战略和城乡融合发展的背景下,多模式多选择地推进农村居住相对集中。进一步推进上海农村居住相对集中,应根据农民意愿的高低、地域的特点等,来选择模式。对于某一集住项目来说,可以根据该项目特点,让农户自由选择其中的某一模式,也可以是不同模式的组合。特别是对于意愿类别多样化较强的地区,应对症下药,采取最灵活的宅基地+部分货币化+部分入股等不同比例的组合方式进行分类实施。针对农民相对集中居住“新政”执行中的难点问题,提出的进一步推进上海农村居住相对集中对策建议主要有:一是要分类梳理户籍,厘清所涉农民集中居住区域人口构成状况;二是要考虑历史事实,进一步细化宅基地建房资格权的界定;三是要实施分类引导,进一步细化农民集中居住的操作标准;四是要实施多方案引导,进一步提升农民集中居住意愿;五是要构建多元投入机制,实现农民集中居住的资金平衡;六是要实施差别化管理,保障农民后续权益以及加强撤并区域后续管控。