本市民营企业扶持政策评估研究
2020-09-28 16:33
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作为我国经济的重要组成部分,改革开放以来,中国民营企业蓬勃发展,民营经济从小到大、由弱变强,在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用,成为推动经济社会发展的重要力量。同时,作为上海经济社会发展的重要主体,民营经济也是上海加快“五个中心”建设和形成全球卓越城市的重要力量。为了进一步推动上海民营记你的发展,上海于2018年在地方层面率先推出的《关于全面提升民营经济活力大力促进民营经济健康发展的若干意见》(民营经济“27条”),对上海民营企业发展提振信心、降低成本、加快创新的政策效应已经初步显现。正基于此,本课题将聚焦这一政策的贯彻落实并从企业感受的角度,对其产生的社会经济效应进行评估,并在此基础上进一步围绕民营企业在发展过程中面临的问题和挑战,提出推动民营企业高质量发展的思路和建议。

本研究综合采用质化与量化相结合的研究方法,通过座谈访谈、问卷调查等形式,召开了8场企业家和各类调研座谈会、深度访谈了50名在沪企业家,完成了1077份评估问卷,对本市支持民营企业发展的感受度、获得感和满意度进行集中调查。并在此基础上对民营经济“27条”的政策效应进行了评估总结。

总体上看,自2018年11月,上海贯彻落实习近平总书记民营企业座谈会讲话精神,在全国率先发布《关于全面提升民营经济活力大力促进民营经济健康发展的若干意见》(民营经济27条)以来,市经信委、市发改委细化分解为70项具体措施,明确了40个部门、16个区责任分工。各区、各部门积极行动、认真谋划,已出台22个配套政策(市级12个,区级10个),制定7个实施方案,开展了一系列企业服务活动。70项具体措施中,全部落实的54项,占77%;部分落实的7项,占10%;9项正在研究和推进,占12.9%,已基本完成政策体系。具体来看,在这一政策内涵上也呈现出较为明显的特征:在降低经营成本方面,政策的实施制造业税费负担明显减轻,要素成本得到一定下降,企业家满意度达到了较高水平;在公平市场环境方面,企业家对市场准入、审批流程以及参与国资国企改革等方面的满意均在四成左右;在提升民企核心竞争力方面,企业家已经意识到转型升级的重要性,并希望政府提供制度公共产品,相当过的企业已经在政府补贴、产业基金政策下受惠;在缓解融资难融资贵问题方面,无论是通过银行、上市还是政府资金扶持,均有三成左右的企业家获得融资;在亲情政商关系方面,上海在行政、司法等方面“重规则、讲政策”等方面处于较高水平,普遍做到了新型政商关系中“清”,但“亲”不够;在合法权益保护方面,上海基于健全完善的司法体系和法律环境,民营企业均认可相关合法权益得到保护;在加强政策执行方面,各部门均出台了推进营商环境优化的相关政策与落实细则,大多数相关政府部门均建立了推进民营企业发展相关工作的评价项目与机制。从各方面来看,“27条”的落实取得了积极的成效。

但与此同时,由于当前国际国内发展环境的复杂多变,以及发展过程中面临着许多现实问题,都使得民营企业对优化营商环境有着极为迫切的要求。当前上海民营经济发展面临问题主要体现在五个方面共十九项:首先是预期不稳信心不足现象仍然存在:(1)当前外部环境严峻复杂,各种不确定、不稳定因素明显增多,企业为规避风险,积极进取的投资信心有所不足;(2)再创业的理念不足,依赖传统增长路径。不愿冒险、追求稳健、小富即安是相当一部分企业家的传统理念;(3)民营企业缺乏产权保护的安全感,对企业做大做强后的未来发展前途没有稳定的预期。其次是政策落地系统性和覆盖面亟待提高:(4)服务企业减税效果不突出;(5)政策制定的实施细则不够明确而且存在“一刀切”现象,即便有政策也不适应实际情况。(6)仍然存在不平等、不公正待遇的情况,民营企业在有关检查中还被当做被防范对象;(7)亲清型政商关系存在“清有余而亲不足”的现象。(8)政策宣传有效性有待提高;第三是融资难融资贵问题未得到有效缓解:(9)政策性融资担保基金放大效应不足,商业性融资担保基金实力较弱。(10)融资存在不公平现象,金融机构风控力度加大与企业目前融资需求存在矛盾。(11)股权投资企业注册难,天使投资引导基金规模很小。(12)财政扶持运作机制待完善;第四是多元人才队伍建设短板依然突出:(13)过高的社保费率及社保缴费基数增速偏快、下限偏高增加了企业的成本。(14)高端人才扶持政策体系亟待完善。(15)基础性人才供需不匹配。第五是与新模式、新业态相适应的扶持和监管体系尚需建立:(16)新兴产业行业标准缺失。(17)创新领域供需对接困难。(18)升级步伐有待加快,相关容错机制还需不断完善,企业信用信息体系尚不健全。(19)还存在关键技术“卡脖子”、内部管理“欠火候”、外部服务“掉链子”等问题。这些问题在很大程度上制约了民营经济的快速健康发展。

进入新时代以来,随着国内外经济形势的变动,我们正面临着多少年少有的复杂局面,作为中国的上海,作为代表中国参与全球经济竞争的上海,上海在推进经济高质量发展的过程中,要进一步激发民营经济的内在活力,鼓励支持民营企业发展,有必要在政策上既要遵循市场规律,又要纾缓近期压力。首先,要始终坚持以建设高标准市场为最终目标,政策要由“扶”到“放”,不断完善市场准入规则,尤其是外资的安全准入和民企的公平准入环节,并有专门监管部门保障其避免遭受不公平待遇。其次要率先推动从产业政策为核心向竞争政策为基础转型,推动要由“硬”到“软”,即由运用补助金、低息贷款等干预市场的产业政策转向以提供信息、提供有关产业结构的长期展望、诱导民间企业为中心为主的“软性产业政策”;第三要以提升企业核心竞争力为抓手,引导企业经营由“量”到“质”,通过保护企业的知识产权,完善惩罚侵权行为的监管制度和强化对侵权行为打击的执行力度;第四要以政策运行效率效能为依据,政策供给要由“供”向“需”,针对企业的发展需要,提供高质量公共产品。

从实践路径来看,要提升上海民营企业高质量发展的政策效能,要在前期政策的基础上,进一步建立常态化可预期系统性的柔性产业政策,帮助民营企业在转型升级中实现高质量发展,有必要持续在政策定位、政策过程和政策环境上做好文章。首先,在政策定位上,要进一步转变思想观念,淡化所有制形态,充分认识民营经济的地位和作用,做好上海民营企业发展的“顶层设计”;形成合力,着力营造民营经济发展良好的市场环境、法治环境、人才环境和文化环境,进一步增强民营企业发展信心;其次在政策过程中,要防止碎片化现象,做好系统集成服务,进一步完善制度安排、优化政策设计、健全服务体系的同时,聚焦相关政策的落实环节,并由此形成政府、企业和社会的协同合力,共同破解“最后一公里”的问题。如进一步提升政策的可知、可及性与实效性,以政策融通协同政策创新与打造“一站式”平台;形成有效的企业需求反馈渠道与机制,尤其是要发挥工商联、行业协会或商会等“第三方”的协同作用,以组织贯通畅通反馈机制与形成各主体协同;聚焦当前民营企业面临的瓶颈性问题如创新、融资等,推动企业间协同度持续提升,以企业互通聚焦瓶颈问题与通畅企业间协作。第三在政策主体上,要坚持“两个健康并重”,提升民营企业家核心竞争力;要加大对企业家领衔的管理与技术团队的培训、加大新生代民营企业家培、加大民营企业核心群体的党建工作,并使民营经济的发展能够与加强和创新社会管理、构建和谐劳动关系、促进社会和谐等协同并进。