超大城市乡村振兴模式与制度性供给研究
2020-01-17 02:56
字体
保护色
打印

经历了改革开放近40年的快速发展,上海已经进入城市转型的战略机遇期和关键攻坚期。就城镇化率已经超过90%的现代化超大城市而言,上海的城乡发展一体化逐渐从乡村的基础保障转向乡村的内涵发展,乡村振兴战略也进一步提出了发挥乡村在生态、经济、文化等方面的多元价值。对此,本研究积极探索超大城市在资源紧约束背景下实施乡村振兴的新模式新路径,并结合国内外乡村发展的成功经验,提出上海乡村振兴的具体模式和制度性供给。

梳理上海乡村发展现状,剖析乡村地区面临的阶段问题和发展趋势。综合14年乡村大调研的基础数据,从乡村人口流动、经济结构、基础设施、空间地域等方面对乡村现状及问题进行归纳。1)低效建成用地和珍稀生态价值并重,乡村定位不明确;2)村庄人口、用地和就业不匹配,乡村发展面临多重性;3)居民集中安置和土地减量化,制约乡村转型的刚性依旧存在;4)公共资源配置滞后,江南文化内核和人居环境营造有待提升。从上海乡村的现状和实际出发,分析超大城市乡村振兴面临的机遇和挑战。一方面,准确把握超大城市乡村振兴的面向全球、面向未来的目标取向,上海乡村作为稀缺的战略资源,要对标世界级的田园样本。另一方面,乡村多元的发展方向和超大城市用地紧约束的发展局限之间存在制度矛盾。

在卓越全球城市背景下,探索乡村振兴的上海路径,形成具有本土特色、承载田园乡愁、体现现代文明的乡村振兴模式。未来上海乡村将向精致人居乡村社区转型,在生态上突出自然屏障及休闲游憩功能,在生活上彰显村民的主体地位,在生产上实现新业态和精品化发展。对此,要突出上海村庄在生产、生活、生态、文化四者上的目标定位:匹配全球城市的乡村模式、维护绿色安全的乡村生态、面向农村居民的乡村活化以及体现上海底蕴的乡村特色。

此外,深度挖掘上海乡村不同特征和面临发展机遇,分类型、分地区对乡村振兴的模式进行落实。其一,从发展类型分析现状村庄规模、区位、环境、产业、历史文化资源等因素,将村庄分为保留、保护、撤并三类。进行分类指导,提出不同的规划策略和导向,改善村庄人居环境,保护传统风貌和自然环境,近期重点聚焦保护村、保留村的布局和建设。同时,进一步强化“三个集中”,鼓励农民进城入镇,解决宅基地分散、规模较小的问题,实现生产、生活、生态协调发展。保护村重点在于突出村庄整体风貌保护;保留村重点是优化组团式布局,统筹配置公共设施;撤并村重点是有序安排农民进城入镇。

其二,从特征禀赋角度,分析不同乡村承载的生产、居住、生态和文化等功能差异。在传统农业地区向新城乡地区转型的过程中,上海也出现了现代农业、特色产业、生态旅游等各具特征的示范和特色乡村。对上海乡村的主导特色和资源禀赋入手,分为生态保育型、文化驱动型、产业带动型、城郊休闲型、集中居住型等类型进行剖析论述,并结合上海实际落地的乡村案例或项目,提出其特色及多元化发展的振兴路径。

其三,对政府、村民、以及外界社会三个乡村振兴主要对象的不同驱动模式,提出各自适应的乡村发展模式和相应的激励相容机制。乡村振兴必须有政府硬投入作保障,一方面,统筹生态治理,做好生态补偿转移支付工作;另一方面,健全投入保障,尤其是乡村基础设施和公共服务的精准对焦。确立农民在乡村的主体地位,促进村民公众参与及公共关系的良性互动发展,鼓励各界人士参与乡村振兴的实际工作,走乡村“善治之道”。对社会资本介入乡村进行监管,实施负面清单式管理,规范用地和产业的研判制度,并在联动二三产上下功夫。

根据典型案例城镇的调研与反馈,分析乡村振兴目标导向下制度性层面的现行约束,将上海乡村振兴制度性供给的实施难点和薄弱环节分为五个部分。1198用地的保留问题,对乡村产业的一刀切整治会带来村民就业及乡村活力等问题,不利于“产业兴旺”的发展导向。2)宅基地有偿使用和退出,目前部分村庄已经出现了大量闲置的宅基地和房屋,这些空置资产的难以转换和乡村生产生活用地的新增缺口之间存在着制度上的矛盾。3)设施农用地的弹性使用,但是上海土地政策对设施农用地的使用范围和功能严格管制,乡村振兴项目难以落地。4)生态补偿机制不到位,在郊区生态优势转向生态红利之前,生态补偿和转移支付仍需精准量化和合理分配。5)乡村治理的现代化,上海乡村面临深刻社会转型,村民自治的体制机制较为薄弱、乡村基层服务尚不完善。

对此,通过对国内外地区在推进乡村振兴与完善制度性供给上的成功模式和经验引介,为解决上述制度供给矛盾、形成可落地的上海制度性创新提供参考。由于城乡发展阶段不同,目前国外关于乡村发展与振兴的理论和实践较为丰富,并且面对乡村衰落等问题提出了一系列应对措施。分析总结六个国外地区的乡村建设历程和规律,分别是以德国村庄更新为代表的循序渐进型、以英国乡村公园为代表的田园文化型、以日本一村一品为典型的因地制宜型、以韩国归农归村为典型的自主协同型、以荷兰农地整理为样板的精简集约型、以及以法国农村改革为样板的综合发展型。国内实践层面,随着对乡村内涵和价值的进一步重视,江苏、浙江、成渝地区、广州等发达地区相继推出了针对性的发展策略,形成了各有特色的江苏“特色田园乡村”、浙江“美丽乡村升级版”、成都“五朵金花等在乡建方面和制度保障上的经验。

针对以上五大制度供给瓶颈,研究提出了相应的政策建议,为乡村振兴的各项重要举措提供参考和支撑。第一,优化“198”工业用地政策,支持乡村振兴产业发展。需要增强村域范围内的产业支撑能力,适当保留一定量的198工业,培育乡村地区经济社会长期持续发展的内生“造血”机制,做到“农业 工业 第三产业”融合发展。首先全面梳理198工业用地现状,制定评估体系;其次分生态控制型、功能转变型、保留提升型三类细化“198”工业归属去留;并细化明确“198”优质企业保留的具体工作机制,多途径促进198保留工业用地的高效开发利用。

第二,多路径活化宅基地利用,优化乡村振兴空间布局。借鉴四川泸县等宅基地制度改革试点,上海在落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权需要做出一定的改革和尝试。主要包括以下主要内容:形成以激励为导向的宅基地有偿使用以及多路径实施的宅基地退出制度,同时搭建宅基地流转中心,促进宅基地活化利用。

第三,鼓励设施农用地弹性复合使用,支持乡村振兴产业落地。通过合理配置设施农用地规模,提高设施农用地集约利用水平;细化设施农用地分类标准,设立“正负面清单”;由相关部门合作形式明确设施农用地范围,统一划定弹性管理;对附属设施用地及配套设施用地占比实行弹性管控等措施,适度拓展设施农用地研发、教育、休闲等复合功能。

第四,建立多元化生态补偿机制,促进乡村振兴有效实施。上海的生态补偿制度亟待完善,相关政策有待进一步深化,具体建议如下:一是结合经济发展水平量化生态效益,建立完善的补偿制度和科学的补偿标准,市级财政托底。二是灵活运用政府补偿、市场补偿、社会补偿等多种手段,建立跨区横向生态补偿机制。三是扩大补偿覆盖面,将生态环保产业和生态保护红线所涉及的主体全部纳入生态补偿范围。通过不同生态功能区的百姓享有同等的生存权和发展权,从而实现区域均衡、统筹发展。

第五,创新现代化的乡村治理体系,建立乡村振兴长效机制。乡村整治上,以土地整治 和村庄设计带动乡村细微治理,通过人居环境焕新激活乡村内生动力。行政治理上,扩大区、镇的自主权,形成上海乡村治理的统筹管理平台。农民行动上,形成村民主体、能人带头、自治而强的村庄自主发展和全面升级。治理体系上,结合村民自治、基层服务、社会介入等多方力量,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设。