研究成果

研究项目

2006-A-09-A浦东综合改革试验区政策创新深化研究

摘要

　　本项目研究在深入研究新一轮国际产业转移特点、分析判断上海经济发展阶段性内需的基础上，在浦东发展取得举世瞩目成就的新起点上，根据公共管理和公共政策领域的最新理论发展，结合国内外其他地区政策创新的有益经验，针对浦东实际情况，深刻领会中央关于上海浦东综合改革试验区的国家战略高度的部署精神，探讨浦东如何通过政策创新的深化，全面带动功能、机制创新，推动浦东自身如何再上新台阶，成为我国改革开放先行先试区、自主创新示范引领区、现代服务业核心集聚区；研究如何通过浦东综合改革试验政策创新的深化，放大浦东先试先行效应，实现东西联动，服务全国，发挥浦东示范引领作用。本项目不仅是浦东综合改革试验区政策创新深化先试先行的政策需求，而且是上海市政府政策创新在新一轮改革中向纵深推进的变革需求，甚至是整个上海市经济社会发展的战略探新需求。

　　项目研究对政策创新和政策创新的深化作了新的诠释，政策创新主要是指政策本身的变革，特别是政策结构的调整与范式的重构；政策创新深化，应以政策范式变革（特别是政策主导价值理念即政策理念）为先导、以政策结构创新为核心、以政策结构创新带动下的政府管理机制创新、政府公共服务职能创新为政策创新的关键层面，以新区综合功能创新为目的。

　　在倡导政策创新理念——集成政策与链合创新下，项目研究从“基础层面”、“本质层面”及“行为层面”三个维度，建立了可描述、解释、预测问题演变轨迹的政策创新范式体系，并结合实际情况，对浦东政策创新及其深化进行了系统考量和分析：（1）基础存量分析：浦东拥有独特的国内外区域自然条件优势，浦东正在形成以5个国际化社区为核心的高级人才最佳创业与生活并进的机能条件，同时中央优惠政策、吸引外资、吸纳人才的先行战略等社会条件为浦东政策创新奠定坚实物质基础和高端人才基础。（2）本质张量分析：浦东不仅拥有全区信息化水平已达到发达国家中心城市平均水平的资讯条件，而且不断地在吸引国内外著名研发机构入驻浦东，并在制度上给予保障，力求制度管理的国际化、高新化、信息化、服务化和法治化。（3）行为流量分析：经济层面上浦东正呈现出高科技和现代高档服务业配套消费需求集中趋势，社会层面通过公共服务的“城乡并轨”和“城郊协同”来消除二元社会结构，促进城乡一体化；政治层面改革政府治理体系、探新政府管理模式、完善政策运行制度、推动市区联动机制。

　　浦东政策创新的深化也是存在阻力的，这主要来自于宏观体制、社会心理和社会文化三个层面的本质因素，现实层面表现为争夺外资、自主创新动量和能力不足、要素供给不充足、投资服务不完善、社区综合服务不到位和政府统筹协调能力不够等问题，浦东正面临着在中国改革“三驾马车”并驱、“二次创业”的凸现的特定时期，如何实现特色发展但又引领全国的严峻挑战。

　　根据当前浦东新的发展环境和具体要求，本研究从政策创新深化的逻辑路线出发，结合经论证的工作目标架构，提出了浦东“一体两翼”政策创新架构、 “双翅腾飞一步定高”的总体战略——自主创新与服务聚集双向集成、“抓一侧二拉动全局的行动框架（即“抓一”：核心是出台强力度的科技创新政策，“侧二”是指侧重于金融和其他服务业政策的创新和先导），以及国际化社区服务、街道居委服务、区港联动服务、市政后台服务“四级配套服务体系”。

　　在政策创新研究的基础上，本项目进一步探讨政策创新深化的重点，从政策深化方向（政策创新-管制限界-服务开发的整体联动）、示范循环方式（创新先行-服务紧跟-后期放大）、同期增效关键（制度创新转换器）、评价指标体系（政策-管理-服务创新效能的“自评-公评-问责”）等方面进行过程跟踪评估和后续政策前瞻分析。

　　本项目不仅对浦东张江高新园区、陆家嘴金融贸易区、第三产业服务区以及有关政府部门进行深入细致的实地调研，还进行国内外跨文化比较，重点考察中国台湾（南科）地区的发展模式，借鉴国际通行做法，运用比较、分析、综合、抽象、概括的方法研究中国台湾（南科）地区如何以政策创新及其深化引导具体制度创新和功能创新来建设发展南部台湾的，分析总结规律性并形成有特色的理论观点和政策运行模式。由于南科对台湾的发展意义在区域特征、先期基础、起始时间、建设周期、发展规划等方面，均与浦东对上海整个市级发展的相应方面，都具一定的可比性，所以其政策创新深化引领下的区域经济与社会协调发展模式对上海浦东的发展具有参照价值，本研究进行了对比与借鉴分析。

　　最后，本项目根据浦东政策创新深化过程中存在的实际问题和发展需要，在“聚焦张江引领创新，践行浦江海燕计划”的总体对策之下，提出了实施“浦江海燕计划”的相应对策与具体建议：

　　1、自主创新先试先行区——（1）搭建官产学研结合平台、构筑创新龙头产业化体系（2）建立人才创新基金、优化人力资源结构（3）完善自主创新基金、扩大科技融资渠道（3）加速浦东创新港工程、培育科技中介服务体系（4）实施知识产权战略、形成国际惯例保护制度等。

　　2、现代服务业集聚核心区 ——陆家嘴成为现代服务业集聚地浦东现代服务业以“1＋4＋4”为发展格局，以金融业为核心产业，现代物流业、信息服务业、商业贸易和会展旅游业为重点产业，带动文化服务业、房地产业、专业中介服务业和教育卫生体育等社会服务业的配套发展；采取重点地区集聚特色和整个区域内全面发展相结合的方式，按照六大功能区域布局及其为张江高新功能区配套互动，以现代服务业的重点行业形成若干现代服务业集聚区，为张江高新科技创业创新整体配套服务，建设高新产业、高级商贸、高档居住、高端发展的“四高新区”。

　　3、全国改革示范引领区——综合性制度创新与重点领域突破（1）公共管理体制改革以建设“责任政府、服务政府、法治政府”为目标，将工作重点分为三个层次：一是建立现代公共治理体系，完善“小政府、大社会”管理模式；二是推进“一门式”公共服务流程；三是建立政府效能“四项制度”(体制外投诉制、体制内的监察制、自上而下的问责制和自下而上的社会化评估制) （2）区港联动机制区港优势叠加、实现四大突破：“三个一次”的通关模式、“三位一体”的监管模式、“三个统一”的运作模式、“三无合一”的信息共享模式。（3）国际化社区配套服务以"自然、和谐、共生"为原则、加强商业等公共服务设施，在城市增长和保持生活质量之间建立联系，在新的发展和既有社区改善之间取得平衡。（4）商业文化生活配套服务加强商业设施基础建设、大力推进商业便民实事项目及规划商业总体布局，包括中心商业圈、特色商业圈、分区商业中心和居住区商业四个层次。