研究成果

研究项目

2006-A-03-B后股改时期的上海国资管理研究

摘要

　　随着股权分置改革的最终完成，现行国有资产管理体系将面临巨大的冲击，这种冲击是根本性的，既是对长期以来国有资产管理高度行政化的颠覆，也是以市场化定价为核心的新国有资产管理体系的重构。上海作为中国经济发展的桥头堡，国际金融中心建设的阵地，再加上浦东综合配套改革试点的启动，如何充分利用全流通的资本市场平台，实现国有资产管理体系的变革就显得极其重要。

　　在对上海国资管理现状研究的基础上，我们认为，后股改时期上海国有资产管理应实现三个调整：（1）由对国有企业的管理调整为对股权的管理。（2）由对资产的管理调整为对价值的管理。（3）由对国有企业人财物的管理调整为对出资人代表的管理。并由此确立上海市国有资产管理的指导思想：适应后股改时期国有资产管理的新形势，创新国有资产管理体制，由国有资产管理转变为国有资本运营，实现国有资本的价值化、动态化、数字化管理。价值化是目标，动态化是过程，数字化是手段。

　　国有经济的控制力主要在宏观和国家层次，不能从中央、省，一直到区县，层层都抓大放小，都要控制关键产业。因此，上海国有资产管理的目标应定位于：一是有利于提高上海市的城市综合竞争力，促进产业结构调整和产业升级；二是有利于国有资本的保值增值。

　　为此，上海国有资产管理总体思路为：分离国有资本的社会功能和商业功能，实行分类监管；分离资本运营职能和企业经营职能，健全委托责任管理办法；以全流通为契机，完善激励约束机制，促进国有资本价值化、动态化、数字化管理。

　　上海市国有资产管理包括国有资本宏观管理、运营、收益管理与监督四大功能。组建国有资本管理委员会，履行出资人职责，主要承担国有资本运营的职责。而国有资产的宏观管理、收益管理和监督职能则由政府其他部门承担。

　　国有资本宏观管理职能：由市发展改革委员会根据上海市发展规划的要求，会同上海市经济委员会等其他职能部门，制定国有资本投向和比例的指导原则，承担利用国有资产管理促进产业结构调整、促进城市经济发展的社会职能。

　　国有资本运营职能：由上海市国有资本管理委员会承担，依靠提高资本运营效益，实现国有资产的保值增值。

　　国有资本收益管理职能：上海市财政局根据发展规划，编列国有资本收支预算，履行收益管理和考核功能，确定上海市经营性国有资本的规模和调整比例。上海市国有资本管理委员会按照承担的任务编列国有资本经营预算，报市财政局审批。国有资本的运营收益需要上缴，通过预算管理实现收支两条线。对国有资本因承担社会职能带来的亏损补贴由暗补改为明补，由政策扶持改为财政补贴，创造公平竞争的市场环境。

　　国有资本监督职能：上海市发展改革委员会负责监督国有资本在运营中是否遵循了政府规划和指导原则；上海市经济委员会负责市场的公平竞争监督，监督反垄断法的实施，考察国有资本管理对于经济环境改善的效果；上海市财政局则考核国有资本管理委员会是否完成了预算目标；上海市审计局对国有资本运营过程和守法情况进行监督。上海市统计局对国有资产的数据统计进行监督，从统计角度得出上海市国有资本的产业分布、经济增长贡献的分析数据，为下一步国有资本投向和布局调整提供支持。

　　上海市国有资产管理的组织结构如下图所示：

　　上海市国有资本管理委员会主要履行三大功能，一是资本运营中心，通过资本运作实现国有资产的保值增值，运作的主要对象是已实现全流通的国有资本和其他的经营性国有资产，可委托证券公司、基金、信托公司等机构进行。二是出资人代表管理。上海市国有资本管理委员会履行出资人权利，主要通过出资人代表在董事会行使权利，主要针对资产经营公司、国有控股公司，或者国有资本占较大比重的非上市公司。三是绩效考核。绩效考核主要分为两部分：对委托投资机构的考核和对出资人代表的考核。

　　上海市国资管理主要采用专业化委托的方式进行，主要包含：（1）国有资本运营委托专业化的投资机构。（2）国有独资和国有控股企业的管理委托职业化的董事。（3）国有资本绩效考核委托中介机构进行专项考核和审计。

　　为了确保上海国资管理改革的顺利推进，报告建议采取试点与分步走的方式进行，具体为：上海国资管理改革可考虑先在浦东进行试点，积累经验而后再向全市推广。从推进步骤上看，改革可分三步走：

　　第一步：过渡阶段---组建资本运营中心，建立隔离墙（2006-2008）

　　组建资本运营中心，负责对上市公司的国有股权和非国有控股集团、非国有经营公司掌控的经营性国有资产的管理，可委托专业机构进行管理，如券商、信托、基金或产业基金等。对国有独资、控股公司和资产经营公司，可通过建立健全董事会，完善治理机制。

　　第二步：转折阶段---资本运营中心统一运营国有资本（2009-2012）

　　通过推动投资主体多元化，减少国有独资和控股公司数量，国有资本根据发展规划实现国有资本的有序流动。国有资本逐渐通过资本运营中心进行集中运作，原国有控股公司和资产经营公司转变成完全市场化的公司，不再承担运作国有资产的专门任务。这一阶段是上海国资管理改革的关键时期。

　　第三步：终极目标---国有资本管理委员会与资本运营中心职能合并，成为专门运营国有资本的机构投资者（2013-2015）

　　国有资本管理委员会转变为专门的、市场化的国有资本受托管理机构，与国有资本运营中心的职能合并，并在委托管理的基础上扩展其市场化的支持功能。

　　最后，报告围绕上述改革方向，提出以下具体机制与配套措施。（1）组建国有资本管理委员会，建立以国有资本运营中心、国有资产经营公司、国有控股集团为纽带的市场机制主导的管理体系，借助浦东综合配套改革试点，不断完善国有资本运营管理机制。（2）充分利用上海证券交易所、联合产权交易所两大重要平台，积极推动上海产业结构调整，推动企业重组、集团整体上市，使更多的企业能充分利用市场定价与资源配置功能，设立国有企业重组基金，在重点行业设立“金股”制度。（3）根据企业所处行业、规模等因素不同，完善年薪制和股权激励机制。（4）建立国有资产经营预算管理模式。（5）建立健全市场主导的国有资产监管体系，重点在制定规则，保证程序的公正性。（6）加快国有资产管理立法和社会保障制度建设以及培育中介机构。