研究成果

研究项目

2006-A-20-B上海社会主义新农村新郊区建设的内涵及操作思路研究

摘要

　　一、上海新农村建设的背景

　　从历史上看，农业和农村现代化是工业化自身不可分割的组成部分，工业反哺农业和城市支持农村是工业化顺利发展的题中之义。这是因为工业化的发展要求农村提供国内市场支持，要求农业提供要素支持，要求农业提供更多的产品支持，要求农业和农村提供环境支持。

　　从现实看，工业反哺农业和城市支持农村是我国工业化顺利发展的客观要求。现阶段内需不足最主要的原因是农村居民的消费需求不足，如果不能扭转这种局面，我国国民经济就不可能保持持续、快速、健康发展和工业化也不可能顺利推进。

　　现代化的制造业与传统农业并存，繁华的国际大都市与落后的农村并存，城乡家庭居民收入和社会保障差距，仍然是上海现代化建设过程中最不和谐的地方。上海城乡居民收入差距高于天津和江苏，与浙江相差无几，并呈不断扩大的趋势。上海已经进入工业化后期阶段，国民经济发展应当进入大规模工业反哺农业、城市支持农村阶段。

　　二、上海新农村建设的内涵和总体目标

　　1、上海新农村建设的内涵

　　上海新农村建设的内涵：通过调整国民收入分配结构，构建“工业反哺农业、城市支持农村”的机制和政策体系，以农村物质文明、精神文明、政治文明、生态文明建设为主要内容，以城乡一体化为目标的新型农村综合建设计划。

　　把握上海社会主义新农村建设的内涵，必须注意以下几个问题：（1）正确处理上海新农村建设和新郊区建设的关系。上海新郊区建设包括农村在内，但新郊区建设不能取代新农村建设，也不宜简单地把新农村建设和新郊区建设简单并列在一起。（2）正确处理上海新农村建设与城镇化的关系。城镇化是促进新农村建设的一个手段、途径，而不是新农村建设本身的内容。（3）正确处理上海新农村建设与工业化的关系。工业化不是取代农业，不能简单地把促进工业化看作新农村建设的主要内容。（3）正确处理上海新农村建设与过去“三农”政策的关系。社会主义新农村建设不是过去“三农”政策的简单延续，而是在过去“三农”政策基础上，通过进一步调整国民收入分配结构，形成“工业反哺农业、城市支持农村”的机制和政策。

　　2、上海新农村建设的总体目标

　　从工业化整个进程看，新农村建设的目标可以概括为城乡一体化。城乡一体化是因工业化和城镇化导致农村发展滞后而提出的。因此，推进城乡一体化的工作重心是农业现代化和农村现代化。

　　衡量城乡一体化实现的程度也有各种各样的指标，其中最主要的指标有两个，即农业相对生产率指标和城乡收入差距指标。

　　——一般而言，发达国家的农业相对劳动生产率（农业劳动生产率与全员劳动生产率之比）多数在40－70%之间。以发达国家的相对劳动生产率为参照，到2020年上海农业劳动力人数应当降低到6.4万人，每年必须减少农业劳动力3.7万人。但是，如果按照现有的发展格局，到2020年上海农业相对劳动生产率将从2004年的16.66％下降到4.63％，难以达到城乡一体化目标的。

　　——在工业化过程中，城乡收入差距一般在1.2～1.5：1的范围内。但是，如果按照现有的城乡居民收入增长格局、路径，到2020年上海城乡居民可支配收入之比将从2004年的2.274上升到4.266，难以达到城乡一体化目标。

　　可见，上海建设社会主义新农村，实现城乡一体化，都不能延续过去的发展格局、路径和政策，而要进行根本性的转变，其中最重要的就是实行“工业反哺农业、城市支持农村”的新制度、新机制和新政策。

　　三、上海新农村建设的两个支撑点

　　1、工业反哺农业机制。所谓工业反哺农业，就是广泛地运用工业化成果支持农业发展的机制，具体包括：构建完善的农业基础设施和农业支持保护体系，提高农业综合生产能力；推广农业机械化和现代技术，武装农业生产手段；完善产业化经营，延伸农业产业链；运用农产品价格保护和财政补贴手段，提升农业比较利益。

　　2、城市支持农村机制。所谓城市支持农村，就是调整国民收入和社会资源在城乡之间的分配，形成有利于农业和农村发展的资源分配机制，包括：公共财政支持农业和农村机制，金融支持农业和农村机制，完善土地征收的补偿机制，劳动力转移和农民市民化的支持和保护机制。

　　土地征收补偿是目前农民反映意见最多的问题之一。建议：（1）规范和细化征用土地程序，将“一事一议”的方式引入征用土地程序，征用土地方案、征地补偿、安置方案都应通过村民会议或村民代表会议讨论通过，并形成书面决定，张榜公布。（2）建立土地征收补偿的动态调整机制，土地征收的补偿标准与上海居民平均收入挂钩，每年都应当有提高。同时，逐步解决地区之间不同建设项目用地补偿费用标准不一、差距过大的问题。（3）加快推行集体土地征收留用政策，土地补偿收益更多地向失地农民倾斜。其中，集体组织支配的土地补偿资金，实行专项资金管理制度，保证土地补偿资金用在发展生产和失地农民的生活安置上。（4）分阶段择机解决征地用地的遗留问题，包括一部分征地时未到达按月领取养老金年龄的农村劳动力，养老保障和过渡期生活困难问题、征地时未满16周岁的农村人口养老保障和安置补助问题。

　　就社会力量动员、参与机制而言，建议建立由市委、市政府分管领导牵头，市各有关部门参加的“三农”工作联系会议制度，实行部门联动和政策集成，实行城乡一体化管理。

　　四、分阶段分层次推进上海新农村建设

　　从上海的实际出发，上海新农村建设大体上可以分为三个阶段：试点阶段(2006-2010年)、普及推广阶段(2011-2015年)、完善提升阶段(2016-2020年)。各个阶段的建设任务应当有所区别。

　　根据郊区农村经济基础的差别，上海新农村建设可以分四个层次推进。第一层次是城乡结合部；第二层次：宝山区闵行区嘉定区、松江区和浦东区；第三层次包括金山、青浦区、南汇区和奉贤区，第四层次是崇明。不同层次的新农村建设侧重点应当有所不同。

　　五、构建上海新农村建设的制度基础

　　社会主义新农村建设，不仅要深化农村内部体制改革，还要在城乡关系上进行体制改革。

　　1、深化农村土地制度改革。健全农村土地流转和规模经营机制，是家庭承包制基础上率先实现农业现代化的制度基础。建议：（1）以区为单位成立农村土地流转服务中心，作为土地流转信息搜集和发布、土地流转平台。（2）集体农场和合作社农场不是上海未来农业的主要模式，家庭农场是上海郊区未来农业的主要模式。（3）借鉴福建、广东等地的经验，探索新型土地股份合作制。由村集体组织或村民小组牵头，以农户自愿为原则，以承包地一定期限的使用权为股权组成股份合作农场，集中起来的耕地统一进行整理，包括灌溉设施、道路的修复，然后向本地农户或外地农户招标承包，实行规模经营。招标所得的承包费作为农户股份分红。（4）要鼓励外省市，特别是中西部有能力的农民到上海从事粮田规模经营，对经营规模比较大、时间比较长、投入比较大的外地粮田经营户允许迁入户口，直接享受各级政府给予的各项农业补贴、优惠政策。（5）按照经营规模大小实行差异化补贴。

　　2、完善城乡一体化的劳动就业制度，强化劳动保护制度。（1）改变“快开发、低就业”的工作思路，强化区（县）、乡镇政府的就业管理责任，保证新增加的动迁劳动力、失地劳动力能够100％再就业，暂时不能再就业的要组织职业培训，并纳入最低生活保障。（2）不要盲目加快承包地换“镇保”的进程，要与农村富余劳动力和失地农民的再就业总量挂钩。（3）实施期限为2005年底的一些税收优惠政策，建议延长执行期，并扩大享受优惠企业的范围。（4）构建就业托底长效工作机制，加快乡镇、新城区社区服务业发展，积极开发适合农村富余劳动力就业岗位。（5）规范外来劳动力使用，确保外来劳动力与本地劳动力处于同等竞争环境。（6）从“减员增效”期转向“发展增效”期转变，规范企事业单位减人和裁员。从政策与法规上对企业减人与裁员加以必要的条件限制，企业应当对被解雇的员工支付三个月的工资和保险，增加企业解雇员工的成本。（7）为鼓励郊区的私营企业雇用本地农村劳动力，建议实行最低工资线补贴政策。

　　3、现有多种制度并存的社会保障局面，最终要过渡到“A+X”模式，即居民总的保障水平由基本保障、补充保障和商业保险三部分组成。第一步是把“小城镇社会保险”由区统筹提升为市统筹；第二步扩大享受“小城镇社会保险”的人群，取消“农村社会保险”；第三步逐步缩小与“城镇社会保险”的差距；第四步过渡到“A+X”模式。

　　4、总结经验，扩大社区型股份合作制改革的适用范围，构建产权明晰、治理结构合理的新型农村集体经济；村党政、村资、村企分开，理顺村级管理体制和运行机制，建立起适应新形势的基层组织框架和运行模式；保障村民股东的权益，力避少数人说了算、暗箱操作、恶性竞争和出现垄断。

　　5、加快农村综合改革进程。（1）合理调整乡镇政府机构，改革和整合乡镇事业站所，强化公共服务的职能。特别要强化农业支持保护体系的机构和职能，农村社会事业的机构和职能。（2）改革教师队伍管理机制，引进竞争机制，从市内外引进一批优秀教师人才，提高教师队伍素质。（3）保证对农村教育经费的足额投入，做到城乡生均公用经费相同。

　　六、上海新农村建设的战略重点

　　1、率先实现农业现代化。上海已经具备了率先实现农业现代化的条件，通过5－10年的努力，完全可以率先实现农业现代化。（1）区域化布局、专业化生产是率先实现农业现代化的前提。根据上海城镇体系规划、产业布局规划和生态适宜性，把农业生产区域布局划分为粮食生产区、园艺作物生产区、城市生态保障区。（2）农业机械化是率先实现农业现代化的关键，主攻重点是主要农作物作业机械化、养殖业饲养机械化、农业废弃物的综合利用机械化，特别要在巩固机耕率和三麦机收率的基础上，提高机械直播率，主攻水稻机收率，突破油菜机械作业率，逐步实现农业生产全程机械化。（3）以耕作区划分为基础，以家庭农场为主体，以社会化服务为纽带，构建现代农业经营方式。

　　2、一村一品、一镇（乡）一业，提高农村产业发展水平。（1）盘活农村闲置的非农用地和宅基地，为农村个体私营企业发展提供空间。（2）以乡镇工业区为依托，开展园区“二次开发”，建设乡镇特色产业园区。（3）以周边地区为参照，努力降低商务成本，缩小地区间的商务成本差距。（4）支持与江浙接壤的上海远郊地区参与周边江浙地区的产业分工。（5）因地制宜，选择不同的特色产业，包括：具有区域品牌的特色农业，都市型的农产品加工业，以中小民营企业为主体的、专业化分工的劳动－技术密集型加工组装业，都市服务型的建筑业，体现江南民俗和乡村风光的旅游休闲业，依托专业市场的批发业。

　　3、以村落整治和乡村基础设施建设为重点，改善村落生态环境和居住环境。（1）慎重实施人口向中心村集中的政策。从实际上看，由于中心村的层级低、缺乏非农产业集聚和就业岗位的支持，即使农民集中到中心村，对农业生产和到城镇、园区上班也很不方便，意义不大。从国内外经验和发展趋势看，农民要么转移到城镇从事非农产业，要么居住在村落便于农业生产。（2）按照“布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化”的要求，加强村落环境整治。（3）加快村落闲置土地的盘活。（4）增加对农村基础设施的投入，落实一批中长期工程项目。

　　4、加快农村社会事业发展，缩小城乡公共服务水平。（1）以村庄为载体，建设与村庄规模相适应的文化、科技、教育、卫生、体育等公共服务设施。（2）以乡镇为载体，重点建设和改造标准化的中学、农民职业技术培训中心、农业服务站（所）、公共体育中心（场）、公共文化活动中心（院、站）、社会福利院和信息化网络等基础设施和装备，提升乡镇卫生院的医疗设备和医务水平，构建覆盖郊区所有乡镇、延伸到所有村庄的科教文卫服务网络、社会福利保障服务网络和信息服务网络。

　　5、加强农村生态环境建设。（1）加大市财政对涵养林、生态林的支持力度，对在黄浦江上游、崇明等地区建设涵养林和生态林工程，其所需经费按“二八”或“三七”比例由市、区两级分担。（2）建立黄浦江上游水源保护、生态建设基金，支持黄浦江上游淀山湖、太浦河地区涵养林、生态林的建设和养护，以及环境整治与污水处理厂等环保基础设施建设。

　　6、造就新型农民。（1）坚持“培训与就业紧密结合”的方针，由劳动部门认定一批高级技工和退休高级技工作为业余技能培训师，认定一批具有实训基地、实训设施的中高等职业院校和培训中心作为农民职业培训基地，广泛发动用人企业，特别是大中型企业参与农村富余劳动力就业培训，大力组织“订单式”培训。农业部门要依托具有实训基地的农业职业院校，聘请具有实践经验的科技人员和农业企业技术骨干为业余培训师，实行培训单位跟踪辅导制度。（2）在税费减免、农村盘活的闲置土地利用、创业资金扶持等方面，鼓励农民回乡或就地创业。（3）重视外来务农人员的农业技术培训。

　　7、开展“百村示范”和“百村试点”，建立多层次的示范体系。典型示范，总结经验，逐步推进，是推进新农村建设的基本途径。点上示范、线上推开、面上准备，提升一批、改造一批、建设一批，全面启动，分期分批建立一批集产业培育、基础设施建设、社会事业发展、科学管理、机制转变为一体的示范村、试点村，开展“百村示范”和“百村试点”工程。