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摘 要
财政支出结构的优化其实质是一种利益调整，当前上海市公共财政支出结构改革的难点一是缺乏有效的理论支撑与制度设计，二是利益调整带来的阻力。本课题研究试图运用PPBS（Program and Performance Budgeting System，项目绩效预算系统）理论与技术方法，结合当前国内对公共财政改革的最新研究成果，设计一套具有理性、开放、效率、提高决策水平、无利益倾向，以单纯技术工具形式出现的公共财政支出管理平台，使利益各方在这个平台上，依据上海市社会经济全面发展的要求，达到新的平衡点。即在追求各自利益最大化的过程中会实现财政支出结构的优化与整体支出效益的最大化。
一、对当前上海市公共财政支出结构的初步分析
（一）纵向比较财政支出增量变动趋向公共财政要求
2005年社会保障补助支出增长远高于财政支出增长速度，基本建设支出与科教文卫事业费支出增长与财政支出增长速度基本持平。
企业挖潜改造支出与城市维护费支出略高于财政支出增长速度。但公检法司支出远低于财政支出增长速度。
行政管理费与其他部门事业费两项增长略高于财政支出增长速度。
可以看出，公共产品与公共服务类支出增长速度高于财政支出增长速度，说明财政支出结构变动趋向公共财政要求，但结构还不合理。
（二）横向比较财政支出结构存在明显的不合理
由于美国是一个市场化程度很高的国家，其各种制度成熟且经过长期的实践检验，因此，本课题研究采用美国地方政府的财政支出结构作为评价上海公共财政支出结构的参照模式。对上海与美国地方政府的统计口径进行调整和数据加总，分为五类进行对比。如下表所示：上海市与美国地方政府的财政支出比例
 | 经济建设 | 市政建设 | 文化教育 | 社会保障 | 行政管理 |
上海公共财政支出 | 14.3 | 28.2 | 18.3 | 6.3 | 13.3 |
美国地方政府财政支出 | 0.01 | 23.53 | 41.72 | 19.39 | 5.24 |
从上表中可以看出，上海市公共财政支出结构具有以下五个特征：
1．经济建设支出高。说明对经济的干预依然具有较重的计划经济的色彩。
2．行政管理支出相对高。说明上海市行政系统规模过大。
3．市政建设支出偏高。说明上海市处在快速发展阶段，对公共产品与服务提出了更多的需求。
4．文化教育方面的投入较少。
5．社会保障方面的支出偏少。说明一些应当由政府承担的职能转嫁给了社会、企业与个人。
二、建立规范、理性、效率的，以结果为导向的公共财政支出管理流程，实现财政支出结构优化
公共财政支出结构随社会经济环境变化而变化，是一个动态的，具有阶段性特征的范畴，因此没有一个静态的最优比例结构。其优化过程，应在公共财政的理论指导下，基于对社会经济发展需求的科学分析，通过规范、理性、效率的公共财政支出管理流程，在有限资源的约束下，最大效率的提供公共产品与公共服务。
（一）制定公共财政支出战略计划
公共财政支出战略计划包括：①市政府在财政年度需要实现的目标。用定性与定量两种方式进行表述。②市政府在财政年度可使用的资源总量。③公共预算编制指导。依据预期目标与资源约束对市政府所属机关各部门、事业单位的预算编制提出指导性意见，以及在财政年度实施项目的优先选择标准。
（二）编制项目预算
市政府各部门、各事业单位在财政年度的工作应细化为各个项目。为便于会计统计，项目预算应采用统一格式。主要包括：
①项目预算的构成。包括对象、计划方案的具体内容、人员、实施时间、地点与实施方法
②项目的绩效目标。要明确用定量的方式表述项目的预期目标（收益），时间节点与实施进度方案。
③对项目的成本效益分析。要界定项目实施的所有影响因素，并从政府组织和社会整体的角度来评估这些相关因素带来的成本与收益，并用货币的形式反映。
④说明。详细说明各项目的排序标准。
最后由财政部门依据公共财政支出战略计划对各政府部门、事业单位的项目预算进行审核，经过多次讨论、修改后形成政府预算。
（三）监督与控制
经市人大批准后，预算在新的财政年度实施。财政部门要实时依据绩效目标及计划实施的时间节点对项目预算的实施情况进行监督与控制。
三、上海公共财政支出绩效评价设计
公共财政支出通过政府系统各部门、各事业单位来实现，而其终点是应用于各种不同类型的项目。这些项目的绩效水平直接关系到政府管理和改革的成效。因此，从对项目的绩效评价着手，通过公共财政整体支出、部门支出、项目支出三个层次的系统加合，就可以得到公共财政整体绩效评价。
本课题研究采用项目评估分级工具（Program Assessing Rating Tool）。
公共财政支出绩效评价体系由四个部分组成：
“项目目标与设计”主要评估项目的目标与设计是否清晰、完善以及项目的预期结果（收益或影响）是否有价值。“战略计划”主要评价项目的计划、资源分配优先顺序、以及具体的资金分配。“项目管理”主要评价管理效率、管理能力、是否能完成预期目标以及财务管理方面的问题。“项目结果”主要评价项目是否能够实现长期及年度的绩效目标。四部分共由三十个基本问题与十六个附加问题组成，每个问题都包括内容、说明、评价、权重与论证五部分。
在整个评价体系中，四个部分的初始权重都是25％，但是可以针对每个部分在整个体系中的重要程度进行适当调整。在每个部分中，各个问题的初始权重也是相同的，但是可以针对每个问题在项目中的重要程度进行适当调整。其中基本问题是必须进行评估的。此外可以视项目的类型及实际需要选择附加问题。
每部分内问题的权重相加，即为该部分的得分。四个部分再进行加权平均，则得到整个项目的绩效评价得分。最后转换为相应等级即“有效”(85—100)、“中度有效”(70—84)、“勉强有效”(50—69)和“无效”(0—49)四个等级。
项目评估分级工具通过项目目标、评估标准和结果等要素系统地融合了单个项目评估并对评估结果进行比较。
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