研究成果

研究项目

2006-A-21上海郊区农民增收长效机制与途径

摘要

　　上海是全国经济最发达的地区之一，农民收入也是全国最高的地区之一。但是，与全国一样，农民依然是收入最低的群体之一。上海郊区农民收入虽然长期来看是增加的，最近几年的增速却一直在下降，城乡收入差距也在持续扩大。更重要的是，这两年增速所有反弹，却依然低于城镇居民收入的增长速度。

　　郊区所处的工业化、城市化阶段相对滞后，加之农业本身的弱质特性和郊区非农产业的相对落后，郊区农民缺乏持续、可靠和稳定的收入增长途径，增收机制比较脆弱。为此，建立农民增收长效机制是保障上海农民增收和城乡均衡发展的关键。郊区农民增收的长效机制涉及方方面面。哪几项是提纲契领、关键的政策框架？

　　本课题以“十一五”为时间基点，旨在总结上海郊区发展历程中农民收入的构成变化，分析农民增收的主要瓶颈和突破重点，以及关键的法律法规与政策瓶颈的基础上，按照中央关于转变经济增长方式，建设节约型社会，构建和谐社会的总体发展方针，紧紧抓住提高上海郊区农村土地资源利用效率这一主线，从离土农民的核心保障机制、盘活农村不动产用益物权、创新村金融资产增收模式、区域性转移支付核心政策，以及新型产业化、城市化核心领域六大方面提出上海郊区农民增收的长效机制与政策框架。

　　一、上海郊区农民增收问题的发展历程与现状

　　上海郊区农民收入的背景主要为两方面：一是上海作为特大城市的经济增长，二是上海郊区的工业化、城市化进程。

　　1.十五以来郊区农村居民收入发展的总体特征

　　改革开放以来，上海郊区农民农村居民可支配收入与郊区工业经济同步发展，增速先快后慢，持续走高；增速慢于城镇居民收入，滞后于郊区城市化水平的提高。“九五”以来上海市郊区农民收入的变动过程分为两个阶段。一是2002年以前

“务工补农”快速增收阶段

。以乡镇企业为带动的产业化、工业化的推进，就地转移了农村富余劳动力，大量农民开始从事工业生产，工资收入因此大幅提高，补充了农业经营收入不足的问题。二是2002年以后

“不动产补充动产”增收趋缓、瓶颈问题显现的阶段

。一方面，乡镇企业效益大幅度下滑，外来务工者涌入，上海郊区农民工资收入的增长空间难以突破，农民工资性收入增长趋缓。另一方面，随着上海城市化进程加速，农村居民个人、集体土地、宅基地、物业等不动产用益物权获得的收益增长迅速，成为“工资外收入”的重要构成。预期下一阶段农民增收将朝着

务工、不动产、投资、社会保障齐头并进的阶段

发展。

　　2.上海郊区农民增收长效机制的突破重点

　　上海郊区农民收入构成及增收的发展特点。

在过去的十多年里，农村居民收入迅速增加的同时，收入构成也发生了巨大的变化。一是农村居民收入从1992年前后的集体经营收入、家庭经营收入、三大块构成变化为工资性收入、财产性收入、转移性收入、家庭经营收入四大块构成。二是工资性收入高位趋缓，财产性收入任重道远。三是家庭经营收入快速萎缩，转移性收入缓步提高。值得注意的是，看待农民增收问题，必须把三者结合起来看，任何单独作用于某一项收入的政策措施，作用都是有限的。四是上海郊区农村居民收入发展出现区域分化

。

上海近郊区、靠近中心城区边缘的工业镇区、集中城市化的镇区、城市规划动迁地区、集体不动产未改制的地区发展较好；而农业镇区、城市化进程落后的镇区增收形式越来越严峻。

　　上海郊区农民增收长效机制有六大突破重点

。一是化解农业经营效益瓶颈，突破经济增长结构、产业结构、土地结构调整。二是破除城乡投入分立机制，突破农村社会事业、社会保障投入机制。三是解除人均工资性收入增长瓶颈，突破户均工资性收入。四是探索解除不动产用益物权束缚，突破农民土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权限制。五是抑制农村居民收入分化，突破薄弱区、镇村、特殊人群的对口政策。六是化解农村金融运行模式瓶颈，盘活农村居民“动产”增值途径。

　　3.农民增收长效机制的关键法律法规与政策瓶颈

　　农民增收长效机制存在三大关键法律与政策瓶颈。

　　一是

低效土地清理的法律法规及配套政策空白。

一方面，与合同法配套的相关法律法规、政策空白。低效企业“请神容易送神难”。对低效企业以各种方式合同签订的土地，除了城市规划动迁以外，地方政府、农村集体组织没有任何法律法规依据可以获得清退的主动权。

　　从收费角度来看，现行法律规范对于土地资源主要采取收取土地使用或出让费、耕地占用费与闲置费形式。而补偿治理费也限于占道费、人防异地建设费、耕地开垦费和土地复垦费等，未涉及以上“资源占用补偿”的概念，即使是含义相近的耕地占用税也仅限于耕地范围。现有的土地使用费政策规定的收费标准太低，内资企业1元/平方米、外资企业元/平方米的标准不足以清退低效企业，实际上也很少实施。

　　另一方面，企业动迁价格评估的法律法规空白。低效企业动迁价格没有法律依据，靠协商确定。低效企业盘踞土地漫天侃价。第三，定义低效企业的相关法律法规空白。评价低效企业缺乏市级统一的标准。

　　二是

工业向园区集中、征地留用地等政策放空。

一方面，自2006年以来，上海市土地指标总量趋于紧缩。落实土地平移、农村零星工业点、征地留用地土地指标实际上需占用新增建设用地指标，因而难以实施。另一方面，规范农村违法建设用地与工业向园区集中政策缺乏统一。违法用地少有向工业园区集中。而补办和规范违法用地手续无异于支持早违法早占地早合算，不利于上海郊区农村加快转变产业结构、提高土地效率。

　　三是

农民宅基地物权的法律依据不充分。

《土地管理法》规定，农民宅基地使用权不能流转，随着上海郊区工业化、城市化的快速推进，农民宅基地物权的法律规定不健全、不完善、不明确的问题已明显暴露出来。一方面，农民宅基地低效无序利用。农民宅基地建房摊大求全。农民务工、进城居住后农村闲置宅基地没有市场流转途径，造成空心村现象和违法搭建住宅的现象并行。另一方面，农民别墅区中混入的对外销售别墅等隐性的宅基地流转一直存在，扰乱了土地市场的正常秩序，增加了土地管理的难度。三是宅基地置换等上海郊区土地流转权改革试点因资金平衡难而难以落地。

　　四是

农村金融制度与政策缺位。

一方面，商业银行改革后农村金融市场弱化。包括农行在内的一些商业银行尽管从农村吸收了大量存款，但是很少将资金投入农村。另一方面，活跃农村金融模式缺乏金融政策支持。金融政策对基金、集合理财等金融创新权限统得过死。

　　二、扩大就业、保障财产、社会保障的机制

　　1.扩大户均就业的社会机制

　　为了提高工资性收入，关键就在于提高工资水平和扩大就业。重点是三个层次。一是

4050人员的政府采购型就业机制。

二是

农民子弟的蓝领-灰领-白领职业升级培训机制。

三是

农业经营者的就业、创业机制。

重点是系统的培养本地青年人才回流农业经营与创业。

　　2.农村集体资产运作保障机制

　　农村集体资产的运作保障机制的核心是逐步建立现代企业制度，相应的需要建立从产权制度、监管制度、工商税务政策配套等环节的保障机制。

一是

优化农村存量、增量集体资产产权制度。

优质存量集体资产应量化并逐步确权到户。作为集体资产增量的征地留用地应区分原始配股和流通股，确保村民平等入股。二是

农村股份有限责任公司的工商、税务配套政策。

在新公司法和税收条例背景下，市级工商、税务部门配合制定政策，适当提高农村股份有限公司股东数目，适当减免农村股份公司税率。三是

集体资产经营与管理监督机制。

全市各区将农村集体资产监督纳入区级国资管理体系

。

四是

与大企业结对发展机制。

重点结对现代农业园区，征地留用地开发企业，经营不良的镇级资产经营公司，开展资金、品牌、管理、市场对接。

　　三、不动产用益物权政策框架

　　不动产用益物权的政策框架涉及两个方面，一是存量土地及建筑物等资产的政策；二是增量土地及建筑物等资产的政策。总体上按照“低效存量按标准清退，增量按区级规划统筹”的政策原则设计

　　1.存量土地清理政策

　　存量土地及建筑物的不动产用益物权的政策调整遵循两方面原则：一是有条件的适度扩大郊区农村居民所享有的不动产用益物权；二是对占用农村土地但不符合综合社会效益条件的非集体企业不动产用益物权的限制和调整。包括四大内容：

　　一是

出台市级低效企业建设用地土地指标占用费相关法规与政策。

包括研究并制定《上海市郊区低效企业土地资源占用费征收暂行办法》。重在提出对低效企业用地的面积、用途和范围制订一个合理的分类收费项目标准，每年收取一定的资源占用费。运行一段时间后，费改税，征收低效企业土地资源占用税。研究并制定《上海市郊区（县）低效企业及劣势企业暂行标准》。以单位土地税收产出率、单位土地产值率、员工中当地劳动力雇用率、环保等方面综合指标确立低效企业和劣势企业的标准，为确立低效企业土地资源占用税的征收起点、征收梯度提供依据。配套制定《上海市郊区工业用地容积率分类指导暂行标准》，对郊区工业用地容积率做出分类指导，根据不同行业的情况，总体上提高郊区工业用地容积率。

　　从法律依据上看，《中华人民共和国土地管理法》（根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）中第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 这为我们征收资源占用费提供了法律依据。《上海市行政事业性收费管理暂行规定》（1989年9月20日上海市人民政府第17号令发布，根据1997年12月19日上海市人民政府第54号令修正并重新发布）第三条中规定“行政性收费，是指具有行政管理职能的国家机关、事业单位在其公务活动和管理职责范围以外，应社会或者公众要求履行某一特定职责时，依据法律、法规、规章或者由物价管理机关批准所需收取的费用。”

　　二是

出台市级《上海市郊区招商引资企业前评估与后评估暂行办法》。

关键把握两个环节。一方面，以单位土地税收产出率为核心建立郊区既有企业后评估机制。另一方面，以行业单位土地税收产出率为门槛健全郊区招商前评估机制。

　　三是

实施政策“搭桥”落实农村建设用地置换指标。

一方面，与留用地政策搭桥配置年度农村土地置换指标。设置市级“农村存量土地置换与征地留用地总体指标”，以工业类征地留用地指标为基础，将征地留用地、农村零星工业点土地平移、归并政策所涉的土地指标进行匹配，归并为总的土地指标计划。另一方面，与低效企业清理政策搭桥规范农村违法建设用地。对低效企业中的建设用地违法企业，严格实施低效企业清理政策，不予平移置换进入区内工业类征地留用地，并加重课以低效企业土地占用税；对其中的劣势企业严格加以取缔。

　　四是

建立市级农村土地回购与补偿基金。

成立上海市级农村土地回购与补偿基金，区县政府配合，支持上海郊区较为发达、综合排名较前的村集体经济组织运用多种回购工具，将该区零星工业点、低效企业等土地回收，并以村集体经济组织为主进行土地有效再配置。回购土地优先与征地留用地搭桥，落实土地指标。

　　2.集体增量土地政策

　　一是

全市三级城镇体系规划实施方案中统筹规划征地留用地

。

二是

制定与三级城镇体系相配套的征地留用地规划标准

。确定包括单块留用地的规模、留用地与三级城镇体系土地规模的配比、布局与分布等方面的标准。

　　3.农民宅基地、承包土地的使用权流转政策

　　一是

特定农民宅基地的流转政策

。

尽管上海农民宅基地置换政策存在一些问题，但是上海郊区农民宅基地节约土地、提高土地利用效率的宗旨不变。宅基地置换的实施原则是体现两个优先，即农业规模化经营区的农业经营户优先；无违章建筑的农户优先。

一方面，结合新市镇和中心村、工业园区规划优先置换农业经营户宅基地。

宅基地置换改变“拆一还一”的政策，调整为“拆一还二”，即一户农业经营户宅基地置还1块中心村农民宅基地，和1套新市镇住宅或商业等三产物业。另

一方面，拆违村优先享有征地留用地指标。

全部拆除了违章建筑的村可优先进入三级城镇体系规划中的征地留用地开发二、三产物业。第三，经济薄弱村镇优先享有征地留用地指标。

　　二是

以适度规模化为目标的农地流转政策。

一方面，加快建立市、区、镇、村四级农地流转中心，

承担起满足农地租借转让这一中介

需求的角色。农地流转中心以政府专项资金支持为后盾，以市场化运作为手段，集中流转农地经营权，支持和鼓励农地的规模化经营，改善农地资源在各区、镇、村的配置，提高农地利用效率和规模效应。

另

一方面，农业园区先行示范区土地流转“多租少征、先租后征”。在农业园区资金尚未平衡的阶段实行占地补偿“年薪制”，减少农业园区经营成本，促进园区发展。农业园区进入盈利阶段以后，再逐步将租赁土地改为征用土地，补齐征地费用。

　　四、动产的政策框架

　　农村的动产包括镇村和农户的流动资金。促进农村“动产增收”是一大方向，重点是创新农村集体和个人的投融资渠道。

　　一是

农村金融资产和城市开发搭桥政策。

成立区级农民共富合作公司，以政府财政为担保，让农村金融资产参与优质城市开发项目融资，通过资金的集聚进行合适的产业开发，分享城市发展收益。二是

改革区镇级政府投融资体制。

扩大资金来源，摆脱依靠银行贷款和政府税收的单一融资方式，广泛运用市场化手段，比如资产证券化，将基础设施建设打包出售，发行市政债券等。政府投资应该多投放在基础设施等公共品建设和社会保障等关系到全社会利益的项目上，其他赢利性项目主要依靠市场融资。

　　五、涉农基金与转移支付政策框架

　　土地指标费政策。

出台《上海郊区（县）土地指标费暂行标准》，对建设用地指标进行收费。收取的费用用于调节不同等土地指标地区之间的转移支付，尤其是定位为农业的地区、城市化欠发达的经济薄弱地区。土地指标费创造了合理补偿农业用地的外部性效应的一种机制，也是工业化、城市化不平衡的地区之间工业反哺农业的一种形式。

　　六、新型产业化、城市化

　　1.依托征地留用地大力发展三产和生产性服务业

　　一是

加大规划的征地留用地中经营性用地比例

。充分利用产业结构升级的时机，最大化征地留用地的价值，将宝贵的留用地资源更多地用于第三产业、生产性服务业、装备制造业等高附加值产业。二是

加强农村股份制有限公司第三产业、服务业运作能力。

逐步实施所有权与经营权相分离，大力引进专业的管理团队，提高农村股份制有限公司的市场运作能力。

　　2.聚焦九大现代农业园区先行示范区发展都市农业

　　一是

依托先行区大力发展高附加值农业

。上海不可能成为农业大市，但完全有条件成为农业科技强市。今后，继续聚焦种源、装备、生态和数字四大农业科技发展高技术含量、高附加值、出口创汇农业。以先行区为依托大力发展旅游农业。二是

引导先行区与中心城区结对发展农业产业链

。九大农业园区先行区与上海市中心城区结对，积极在中心城区超级市场建立农业园区示范区品牌的 “直销方式”农产品专柜。三是

依托先行区大力发展农业合作经济组织

。大力推进一体化的农业合作经济组织，综合性地从事包括生产、销售、物流等各种业务。结合专业化产业基地，发展专业型农业合作经济组织。