研究成果

研究项目

2006-A-02科学发展统领公共政策研究

摘　　要

　　一、科学发展观统领公共政策的意义

　　国家政府的发展观决定着国家政策的价值导向。科学发展观坚持马克思主义以人为核心的发展思想，为党和政府的正确决策指出了方向。科学发展观提出“全面、协调和可持续发展”的要求，是对社会发展全面联系和协调发展规律性的科学揭示，是尊重社会发展规律的科学发展方法论。

　　公共政策是政府为了实现某一目标而采取的一系列谋划、法令、规章、条例、办法。公共政策具有权威性、强制性和效果性。现代公共政策是一个复杂的动态的政策系统，共同决定着政策的质量和政策作用发挥的程度。

　　科学发展观统领公共政策就是要把科学发展观的要求转化为政府的谋划思路和政策措施，通过各项具体的政策贯穿于社会发展的各项工作之中。主要体现为两个方面：第一，科学发展观确定了公共政策的价值目标：坚持社会主义公共政策的价值核心以人民群众根本利益和人民群众个体发展为目的取向；坚持公共政策服务于社会主义发展大局；坚持公共政策以促进社会和谐为目标。

　　第二，公共政策方法论上的指导意义。首先，提出了以人发展为核心政策之间的联系是一条政策链。人一出生，生命保障系统立即起动，牵涉的是婴幼儿各种保障政策；接着教育政策必须满足人受教育的要求；成年后就业劳动是其生存的基本需要，就业与经济发展相关，所以与经济政策也有关系；结婚成家需要住房，房地产政策必须考虑“居者有其屋”；公共交通必须满足人的出行的需要；社会保障政策不仅在人老年无劳动能力时保证其养老金，而在人的一生中都贯穿着生病医疗、预防保健的问题。这条政策链的任何一环的断裂，人的发展都会受到影响。其次，政策平衡性的问题。如果人口政策的不科学会对其他相关领域造成冲击，人口过多，使社会负担如就业、教育、社会保障等不堪忍受，相当人数的住房与就业场所的距离过长，则增加交通的压力。再次，政策合理性的问题。政策的公平与否不光是政策价值取向的问题，也与政策的科学性有关。

　　二、科学发展观统领公共政策的实现机制

　　1、公共政策制定的合理模式

　　政策制定在政策系统中处于核心的地位，首先是因为政策制定直接关系到公共利益如何分配问题，牵动着社会各种利益人群的期望。政策制定不仅考验着政府的智慧，而且考验着政府权力运用的价值倾向。其次，政策制定的质量必将影响政策的实施。科学民主决策是政府政策制定的基本准则。在这一准则之下，才能建立起合理的决策模式。

　　政策制定的过程包括政策的提出、政策的形成和政策的确定。政策制定的每一环节都存在着遵循科学价值观的问题。

　　政策提出阶段，根据科学发展观建立的政策议程模式则是由政策提出原则、政策提出者、政策来源三部分组成，其中政策提出原则是主导模式。根据科学发展观“人本性”、“和谐性”、“发展性”的价值要求，政策提出要坚持让事关民生、事关社会稳定、事关社会发展的社会问题才能进入政策议程。

　　政策的形成产生政策方案，是一个“输入”与“输出”的过程，形成递进的程序模式。一是调研模块。大量的社会调查，全面准确的信息，提供科学决策的客观依据。二是政策分析模块，政策分析要求遵循科学性的原则，防止主观想象代替客观实际，防止政策方案的片面性；政策分析要遵循公正无私的价值原则，防止不合理的利益倾向对政策的渗透。三是政策方案模块。政策方案作为政策内容的集中体现，更要体现科学性的原则和价值性的原则。具体要求是：信息真实全面性原则、目标合理性原则、利益兼顾性原则、政策连续性原则、政策平衡性原则、条件可行性原则、效果预测性原则。

　　政策的确定是政策合法化而使政策获得权威性的肯定，从而完成政策的制定。政策合法化严格遵循法治的原则，但是政策合法化还包含符合民意的要求，政策合法化是公共决策科学民主化的过程。第一，政策方案公开征询意见，事关民生的政策方案必须举行听证会；第二，政策选优的过程；第三，政策合法化的过程是政府决策行为接受公共检查和监督的过程。

　　2、公共政策实施中的责任机制

　　政策实施是政府的主要工作和行政表现，是解决社会矛盾、实现社会安定和社会发展的实际步骤；也是民众实现正当利益的实际过程。

　　政策实施一方面能够检验政策本身贯彻科学发展观的程度，从而对政策方案起到评估修正的作用；另一方面政策实施本身也有一个是否贯彻科学发展观的问题。如政策执行到不到位、政策执行的手段方式是否合适或合理、政策执行主体的素养都会影响政策的效果。在政策执行中，科学发展观体现为政策执行原则：人本性的原则，服务性的原则，及时执行原则，公正执行原则，依法执行原则。原则实施的载体就是责任机制。责任机制不仅与政策执行原则之间存在着内在的联系，而且具有制度性的特点，如责任追究制度，是科学发展观统领公共政策在政策执行领域的实现机制。

　　3、公共政策评估制度

　　政策评估是对公共政策的效果进行价值评价的活动。政策评估能够检查监督政策制定和政策执行，有助于公共政策水平的提高，而且政策评估本身也是科学民主化的体现。政策评估在我国是一项新的政策课题。要根据科学民主的要求，探索具有中国特色的政策评估制度。第一，把政策评估纳入法治的轨道，使政策评估程序化、制度化。第二，科学评估坚持实事求是的原则，不搞形式，应真实地评估；民主评估要求民众参与评估，政府可委托民间专业评估机构进行评估。第三，政策评估指标设计要合理。

　　三、科学发展观统领上海公共政策的对策思路

　　1、上海公共政策的特点

　　上海公共政策的特点是以政策执行为主的政策体系。上海政府的政策活动主要有两大块：一是政策执行，就是执行中央政府下达的政策决定。二是政策制定。根据法律制定上海的政策有两类，一类是贯彻中央政策根据上海地区的情况制定的上海地方政策；一类是属于本行政区域的具体行政管理事项。上海政府制定的政策大多不属于原政策，属于执行性政策。

　　上海政策体系的特点决定了上海政策制定权力的有限性，必须在中央政策规定的前提下来确定上海的政策，政策制定权力的有限性，提出了上海公共政策如何与中央公共政策保持原则上的一致性、匹配性的和谐关系，坚持政策大局观的理念。

　　2、

构建和谐社会与上海公共政策不足的分析

　　和谐社会是我国现代化建设的社会目标。上海“十一五”规划也明确提出了“全面贯彻落实科学发展观，努力构建和谐社会”的目标。科学发展观为公共政策提供价值观的方向，而和谐社会则是公共政策努力要实现的目标。上海比较完善的政策体系在贯彻落实科学发展观，促进上海经济、文化和社会保障事业的发展、推进上海城市建设发挥了重要的作用。然而，对照和谐社会的要求，上海发展中还存在着某些矛盾和问题。

　　公共政策科学性不足的方面有：有些政策预见不足，制定不及时；有些政策过于短视或不全面性；有些政策缺乏多方面的科学论证；有的缺乏有力的协调决策的机制。

　　公共政策民主性不足的方面有：在有些决策中，领导说了算，一把手决定的情况并不乏见，缺乏民主决策机制。民众参与决策的听证制度开始起动，但效果并不明显，市民积极性不高。至今没有一部公众参与政府规章。

　　公共政策公正性不足的方面有：第一，农民工收入低，工作时间长，居住条件差，社会保障低，他们所得到的待遇与他们所付出的极不相配。第二，医保改革未能解决看病难、看病贵的难局。第三，中小企业难以享受与大企业同等的融资待遇，融资难制约了中小企业的进一步发展。

　　3、上海公共政策深化完善的对策

　　一是完善社会公平正义的政策保障体系。上海已经在解决就业、医疗、教育等方面制定了一系列的政策措施，但是这些政策的完全落实则需要公共财政的支持，财政政策是社会公平政策的核心。上海原来的积极财政政策具有短视性、GDP崇拜性，不能解决社会公正问题。改革政府财政制度，就是财政政策向公共财政转变，使公共财政取之于民、用之于民。第一，财政政策要加强公共预算的合理性，增加社会保障在财政预算中的份额；第二，在公共品的分配政策上坚持共享性和公平性；第三，坚持政府节约开支原则，从财政预算上限制政府的铺张浪费；第四，财政预决算（财政分配）在政府网上完全公开化。

　　二是完善民主科学的决策机制。第一，根据科学发展观与和谐社会的要求建立社会问题筛选制，力求将与民众切身利益最为攸关的、关系城市发展命脉的、关系社会稳定发展的事项进入政策议程。筛选坚持多层次征询和多方案比较的程序制度。第二，坚持从实际与事实出发的决策思路，实施重大决策多套实证报告制。坚持政策制定全面性原则，即与中央政策联系的大局性考虑、政策连续性考虑、政策相关性平衡性考虑，以及政策效果可能性的预测论证。完善专家参与决策和一定范围的政策方案辩论制，完善政策社会征询制度，形成政策听证会常规性的制度。第三，建立决策者的资格审核制和责任制。资格审核强调决策者的政策能力和相关知识，避免无知立法。

　　三是完善政策执行的责任机制。政策执行是政府解决社会问题最直接的环节，与构建和谐社会最为密切。上海公共政策存在的问题绝大多数是执行问题：第一是执行不到位。第二是执法被动。第三是跨部门政策执行互相推诿、扯皮的现象时有所见。第四是执行缺乏人文性。

　　对策性的思路是：第一，完善政策信息的公示制度。凡是可以公开的政策都主动向民众公示，政策公示制度保证政策的公开性、透明性。第二，建立政策执行报告、检查、考核和问责制度。政策执行报告制是对政策执行人的要求，既能握政策落实的情况，政策执行人又不能疏懈职责，主动积极地执行政策。检查制是对政策执行人的上级要求，通过自上而下的检查，确保政策的执行。考核制则是对政策执行的个体评价，是问责的依据。问责制面向所有政策的执行者，只有实施责任追究，责任才能真正的担当起来。第三，完善政策执行的协调机制。协调部门的工作与报告、检查、考核、问责制度结合起来，避免联合执行的空责化。

　　四是完善公共政策评估制度。第一，加强政策评估的理论研究，产生一批以上海政策为研究对象的政策评估理论成果。第二，建立上海政策评估制度。规定任何一项政策实施后的必评估强制要求。第三，评估主体多元化制度。上海应该大力发展民间评估机构。

　　五是加强政策的文化建设。科学发展观能否实现统领公共政策，关键在于提高政策主体的政策文化修养。第一，建立政策主体政策培训学习制度。培训的内容：政策观的学习；政策知识方面的学习；具体政策的研究和学习。第二，政策部门的职业伦理建设。一是结合公务员条例中的道德要求，根据政策领域特点，建立一套政策职业伦理规范，并将政策主体的职业操守进入考核内容，以制度推动政策领域职业伦理的建设。二是倡导政策职业伦理精神，激发政策主体的伦理自觉。