日本都市农业发展的经验教训及其对上海的启示
2020-01-21 03:14
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一、日本都市农业的基本情况

日本是都市农业发展最早的国家,其都市农业既是经济高速增长和城市化的产物,也是经济政策和税制结果。1960年代末至今,日本都市农业先从“插花型”[1]农业开始,逐渐聚焦形成了向城市提供新鲜农副产品、绿色环境、防灾御害屏障三大功能。近年来,日本三大城市圈城乡融合和“一村一品”与六次产业化发展,进一步激发了都市农业发展活力,推动其向多功能方向发展。目前,日本从事都市农业有22.8万户,约占总农户的11%;都市农业面积7.2万公顷,占总耕地面积2%;都市农业产值4500亿日元,占全国农业总产值8%。都市农作物中蔬菜占64%,花卉11%,稻米8%,畜产品8%,水果5%[2]

日本都市农业形成了以下特点:一是耕地零碎,农业集约化程度高,与城市配套,观光农业盛行。二是农户兼业性强,不动产成为了农户主要收入来源(农户利用零星土地建停车场、仓库,创造收入)。东京、大阪农户非农收入占总收入的八至九成。三是注重投入,实行设施化栽培。东京、神奈川、大阪、爱知等地区园艺化栽培占农业产值的七成以上。四是以蔬菜为主,多作物多品种生产;畜牧业日渐萎缩。东京蔬菜产值占农业产值75%,大阪、横滨占70%,农产品形成了批发市场和订单直销直送等流通模式,为学校配送新鲜蔬菜受到好评。同时,由于污染问题,畜牧业在都市农业中的比重大幅下降。

二、日本都市农业发展的经验教训

日本都市农业发展中形成了一系列经验和教训。

1、日本都市农业发展的经验

主要形成了以下经验:一是要依法对划入保护范围的土地固定下来。其中,特别是采取以农地中间托管机构,整合分散零星土地为成片农地,推动农地专业化、区域化、规模化发展,提升农产品供给功能。二是研究制订促进都市农业发展的税费政策措施。日本财政和政策支撑农业高质量发展,农民收入中政策补贴占40-50%。同时,设立都市农业继承者专业基金会,提升农业劳动力素质,培养农业复合型人才;向正式农业劳动力提供补贴;向非农劳动力、女性提供农业培训,加快培育新型农业经营者。三是进一步发挥都市农业多功能性的作用,大力倡导发展集生产、流通、加工于一体的农业“六次产业化”,产业融合,实现一次产业价值连锁翻番;推动国民和市民理解和关注都市农业发展,依托观光农园与市民公园,发展体验农业、亲近农业等都市农业形式。四是建立平台机制,发展农业经营组织,提高法人化比重(2015年达到了59%);发挥大城市优势,及时把握购买农用物资、吸引资金、消费动向,夯实基础设施建设,利用先进技术,发展土地集约化经营方式,实现农业规模经营和产业融合和升级[3]

2、日本都市农业的教训

日本都市农业也出现了一些问题和教训。一是在政府过度保护下,日本都市农业缺乏国际竞争力。二是都市农业劳动力老龄化、女性化和兼业化严重,人才基础不稳定。三是大城市和建设用地扩张对农田持续侵占,都市农业用地缺乏长期稳定的基础。四是都市农业集约化生产,造成了化肥农药使用过量和畜禽粪便过多等农业污染,与城市污染相互作用,对农业环境、产品和土地水域都造成了严重危害。日本中央和地方政府采取了许多措施,起到了缓解作用,但至今还没有彻底解决这些问题的有效措施。

三、对上海的启示与建议

根据可持续发展和生态环境优化,科学规划,推进中国特色的都市农业发展,引领农业现代化发展。

1、构建本市都市农业新理念和制度基础

登高望远,对本市都市农业发展要再认识、再思考、再定位,坚持有所为有所不为,跳出农业,发挥科创中心、四个中心优势,走都市农业的“两头在外、一头在内”发展之路,提质增效,将农业科技打造成“一把尖刀”,在农业现代化中发挥示范引领作用。在新的发展理念基础上,加强地方立法,形成都市农业法律法规体系,克服地方法规中存在的随意性;重视和发挥政府作用,完善都市农业鼓励政策,为都市农业提供法制和政策基础。

2、加快本市都市农业发展的战略转变

本市都市农业发展战略和部署,要立足农业和食品全产业链,推动都市农业发展从偏重供给功能,向供给和消费多功能的方向转变。建立农业生产和流通过程社会化服务体系,促进产业融合。聚焦高效生态农业,坚持质量优先和生态底色两个基本点,集中力量在农业高精科技、市场物流、大数据信息化等三大领域取得重大突破,打造种源农业、生物医药农业、智慧农业、人工智能农业,实现从均衡发展(撒胡椒粉)向非均衡发展(突出重点)转变[4]

3、调整都市农业发展投入重点和方式

加快调整完善本市支持都市农业发展的形式和方式,提高财政补贴效率。加强对都市农业基础设施投入,加快实现政府投入向新科技新业态等领域倾斜。建立和推行先建后补、以奖代补的财政投入方式,减少项目制方法。

4、完善都市农业组织平台和人才基础

借鉴日本家庭经营为主、农协等农业组织发挥有力作用和社会化服务体系健全的都市农业发展经验,按照本市以家庭农场和合作社联合为主要农业生产组织方式的特点,加强推动家庭农场向联合互动、增加活力的方向发展;抓紧清理“空壳合作社”,规范提质,打造具有较强市场竞争力的农业合作组织;构建农业龙头企业与各类经营主体利益联结平台及其相关的体制机制。积极培养都市农业专业人才和新型农业经营者,解放思想,吸引高素质人才从事农业生产经营,提高农业人员整体素质。加强整合聚集本市农业科研力量,推动顶尖农业科技创新,提升成果转化率。



[1] 因受法规和规划的限制,日本城市化地区农地分布呈现零星碎片状,都市农地像插花型一样散布在城市之中,因此,学术界称日本都市农业又叫“插花型”农业。

[2] 日本农户包括专业农户、主营农户(主要收入为农业)和兼营农户(主要收入为非农收入)。大城市都市农业主要是第二类的主营农户。文中数据是2016年数据。

[3] 日本推动三次产业融合,形成了六次产业发展。2017年六次产业总产值达3.9兆日元。

[4] 目前本市农民财政性收入占总收入的22%,是全国对三农财政补贴最多的。