发达国家和地区生活垃圾分类管理的模式、历程与机制
2019-04-15 12:41
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一、发达国家和地区生活垃圾分类管理主要模式

(一)以美国、加拿大为代表的生活垃圾源头初步分类,处置厂适度分选模式

该模式下的生活垃圾分类相对简单,即源头产生垃圾部门只是初步分类分拣,然后垃圾被运到处置厂进行适度分选,整个分类的精细化水平一般。

从该模式分类类型来看,垃圾源头大体分为4大类:可回收利用垃圾(纸张、塑料和金属盒瓶等)、有机垃圾(庭院垃圾与食物垃圾)、特殊垃圾(大件家具、家用电器、有害垃圾等)以及其他普通垃圾。其中,对可回收垃圾的具体分类,在源头部门不分或只是粗分,然后再经分选设施进行适度细分。经过分类收集运输后,进入到后端处置环节。可回收垃圾被运送至分选设施,一般是转运站内或专门的再生资源处理厂。有机垃圾被运送至堆肥厂或覆盖材料(覆盖土)加工厂,普通垃圾则送至填埋场或焚烧厂。

值得一提的是,有机垃圾是美国、加拿大生活垃圾的重要组成部分,即庭院垃圾与食物垃圾占到生活垃圾产生量的30%。一般来说,有机垃圾单独分类后,庭院垃圾就地堆肥或收集后进行集中堆肥或制成覆盖土,食物垃圾则被家庭粉碎机破碎后直接排入污水管网,或者收集后进行集中生物处理。

之所以形成这种分类模式,与美加两国的资源、人口和经济发展模式高度相关。美国与加拿大都是高消费、高排放的经济发达国家,同时地域宽广、资源丰富、人口结构多元,在产生大量垃圾的同时,推行高水平垃圾分类的动力相对不足。以美国纽约市为例,每年制造垃圾2400万吨,一半来自居民的生活垃圾,每一个纽约人平均每天出产垃圾5磅(约4.5斤),这个数字是日本和很多欧洲国家居民每天丢弃垃圾的两倍。在源头部门初步分类之后,纽约市的垃圾不在市域内处理,而是由铁路或船运送至弗吉尼亚州、新泽西州、宾夕法尼亚州和纽约州北部的垃圾处理厂,进入最终处理环节。

与此分类模式相适应,美、加两国的最终垃圾处理多采用填埋方式。在美国和加拿大这些地广人稀的国家,因为垃圾有地方埋,填埋成本比较低廉,比起投资几十亿美元建垃圾焚烧发电厂,它们自然更愿意选择填埋。美国超过63.5%的垃圾被填埋处理,仅有15%的生活垃圾进行焚烧。加拿大的垃圾焚烧率也不到10%

(二)以中国台湾、德国、瑞典、英国、法国为代表的生活垃圾源头适度分类,处置厂精细分选模式

该种模式中生活垃圾分类相对细致,即在源头部门便进行相对细致的分类,到处置环节进行精挑细选,能够资源化利用的生活垃圾得到较充分回收利用。

在这种模式中,每一大类生活垃圾在源头部门就进行相对详细分类。比如,在德国柏林,[1]针对可回收垃圾就有蓝色、绿色、黄色和灰色4种颜色的垃圾桶。蓝色垃圾桶放可回收利用的纸类,绿色垃圾桶放玻璃制品,黄色垃圾桶放塑料包装、金属垃圾和日常废旧塑料等,灰色垃圾桶放有机垃圾。再如在我国台湾地区,20041月开始,台北市进一步实施厨房垃圾分类收集。将厨房垃圾分为养猪厨余(剩菜剩饭类垃圾)和堆肥厨余(未经烹调的菜根菜叶垃圾)两类,[2]分别放入后装垃圾车尾部加挂的红、蓝塑料桶中。同时硬性规定若将普通垃圾杂物混入厨房垃圾排放,将被处以15006000元新台币罚款。

这种分类模式的形成,与这些国家和地区的资源禀赋、文明理念和发展模式等息息相关。与美国与加拿大的高消费、高排放不同,这些国家和地区尽管也经济发达,但是由于资源和土地相对有限,生态环保和资源循环利用理念深入人心,加之群众文明素质较高,逐步形成了这种较为精细的垃圾分类模式。

与这种分类模式相匹配的是,经过资源回收后的终端处理环节也非常严格,确保垃圾分类管理的成效一以贯之。比如在德国,为了使垃圾的处理与环境相容,德国对垃圾处理的技术选择做了严格规定,在源头控制和分类回收利用后,首先采取的是堆肥(生化)技术,其次是焚烧技术,最后才是卫生填埋垃圾。在台北市,垃圾焚烧厂和填埋场必须执行台湾环保署颁发的空气排污许可证和水排污许可证,实现废气、废水的达标排放,其守法报告要定期向台北市环保局报送,并送给作为独立第三方的台北市监督委员会。

(三)日本所代表的生活垃圾源头精细分类、全流程高质量处置模式

该模式特点在于,生活垃圾分类的全流程中各个环节都是精细化的,核心思路不是产生大量垃圾后焚毁它,而是尽一切可能变废为宝,尽量少产生垃圾,最终需要处理的垃圾能够得到高水平处置。正是由于实施这种模式,日本被公认为世界上垃圾分类最成功的国家。

日本的垃圾分类在源头产生部门便非常精细。以东京为例,其23个特别区每个区的政府官网上都附有垃圾分类表,按照一定顺序对垃圾进行逐一分类,总共可分为15大类,分别是容器包装塑料类、可燃垃圾、金属陶器玻璃类垃圾、粗大垃圾、罐装类、瓶装类、打印机墨盒类、摩托车类、废纸、干电池、喷雾器罐、液化氧气罐、白色托盘、塑料瓶和不可回收类,对每一类垃圾都有详细的处理要求[3]

日本近乎苛刻的垃圾分类管理模式,与日本面临的资源环境压力有很大关系,同时也与日本社会的高度动员能力紧密相关。20世纪90年代末,日本政府更是提出了构建循环经济的思路,为本已精细分类的生活垃圾管理工作提供了更加有力的支撑,这也保证了日本成为全世界资源循环利用率最高的国家。

在这种模式中,生活垃圾不仅分类精细,回收运输也有精细化要求。日本的生活垃圾回收有严格的时间规定,住宅区管理人员给市民发放的日历中都有明确的标记。比如,东京新宿区在周二和周五是可燃垃圾的投放回收日,周四和周六分别为可回收垃圾和金属陶器玻璃类垃圾的投放日,而且必须在当天8点前投放,其他日期和时间不可回收。另外,不同种类的生活垃圾使用不同的专用垃圾车进行运输。在每天规定时间里,各种垃圾清理车会沿居民区收集垃圾,用高压水枪冲洗干净,再将垃圾运往垃圾处理厂。

值得一提的是,正是因为实施这种高度精细的生活垃圾分类模式,日本的终端垃圾处置质量效果非常好。一方面,大部分生活垃圾变废为宝,通过循环利用又变成宝贵的资源。另一方面,由于分类质量高,最终进入末端处置环节的垃圾纯度也非常高(杂质特别少),因此,日本的垃圾焚烧质量相当好,焚烧后产生的有害物质非常少,环境质量能够得到绝对保证。以日本东京市为例,由于有了这种焚烧质量保证,东京23个特别区(相当于上海的中心城区)中,其中21个区内都有垃圾焚烧厂,而且就置于闹市区之中,很多垃圾焚烧厂周围不乏高端住宅区和商业区。除了高质量焚烧垃圾之外,这种中心城区的垃圾焚烧厂往往还能够成为所在区域的热能和电能供应的能源中心,同时由于就在市民工作生活区域附近,既减少了垃圾转运成本(很多社区产生的生活垃圾被直接拉到就近焚烧厂,无须中转转运),也能对民众强化垃圾分类意识起到一定的警示与教育意义。

二、发达国家和地区推进生活垃圾分类管理主要特征

研究发现,发达国家和地区大体上都在人均GDP达到2万美元(2010年不变价)左右时,才开始全社会大规模推动垃圾分类管理,并逐渐显现出分类管理的成效。另外,发达国家和地区垃圾分类的历程也表明,生活垃圾分类管理是一个循序渐进的过程,发达国家和地区的生活垃圾分类管理不是一蹴而就的,而是有一个按照规律逻辑逐步推进的发展过程。

(一)发达国家和地区生活垃圾管理经历三大发展阶段

归纳而言,发达国家和地区的垃圾分类管理大多经历了末端处理、源头治理和循环利用三大发展阶段具体表现如下:

1.末端处理阶段(1950—1970年代),即被动应付阶段,政府被动式的、自上而下的应对垃圾处理,产生多少垃圾就处理多少垃圾,通过填埋或焚烧等方式,只求尽可能地把垃圾处理掉。民众只是垃圾的制造者和污染的受害者,没有参与垃圾分类管理。

2.源头治理阶段(1980—1990年代),即变被动的垃圾处理为主动的垃圾管理、从生产和消费的源头预防阶段,调整过去的废弃物末端处理方向,开始重视科学的垃圾分类,强调通过垃圾分类促进垃圾减量化,取得了明显效果。

3.循环利用阶段(21世纪以来),即更加注重资源循环利用和资源再生的高级阶段,着力于构建最适量生产、最适量消费、最小量废弃的经济发展模式,并提出了循环之国的发展目标。垃圾分类处理更加注重循环利用和资源再生。

(二)发达国家和地区生活垃圾分类管理循序渐进、逐步推进

发达国家和地区生活垃圾分类管理历程具有一些共性规律逻辑,围绕其内在逻辑存在一个循序渐进、逐步推进的发展过程。

1.建立健全生活垃圾分类管理的基础设施体系。建立健全基础设施体系是推行生活垃圾分类管理的前提条件。基础设施体系主要包括覆盖全流程的各种硬件基础设施法律体系、社会动员体系为主的软件基础设施两大部分。以德国为例,在大规模推动垃圾分类管理前期,德国构建了完善的城市生活垃圾分类管理的基础设施体系。在分散型居民区,居民以户为单位,向垃圾清运公司租用各色垃圾箱。在密集型居民区,设立四周密闭式垃圾点。地方环境管理机构于每年年初将一年的垃圾清运时间表垃圾分类详细说明挨户投入信箱,市民根据时间表规定,将相关需要回收的垃圾放置规定地点,由相关部门集中回收。在1972年联邦德国政府制定的《废弃物处理法》基础上,经过四次重大修订,于1986年开始推行垃圾减量化、分类管理和回收再利用。1991年又颁布实施《废弃物分类包装条例》,完善从源头上减少生活垃圾的法律体系。

2.在具备一定条件基础后,以命令控制手段强制推行垃圾源头分类管理。在建立健全必要的基础设施体系之后,发达国家和地区一般都经历了强制推行垃圾分类的启动阶段,历史经验证明,在前期阶段完全依靠自愿和鼓励而缺乏命令控制手段,垃圾分类是不会取得明显成效的,因此,在具备相关条件的基础上,生活垃圾分类的前期阶段一定要推行强制分类,强力推动全社会垃圾分类意识的养成。以台北市为例,在经过较充分准备工作之后,1996年台北市政府强制实施垃圾不落地政策,居民必须定时定点投放垃圾,意在唤起居民重视垃圾处理的意识。2000年开始采取强制方式实行垃圾费随袋征收政策,垃圾分类责任到人,强制要求居民按照一般垃圾、资源类可回收垃圾的分类标准对垃圾进行分类。可以说,一系列强制措施的实施,为台北市成功推进垃圾分类夯实了基础。

3.不断完善体制机制建设,形成全社会共同参与、齐抓共管的有效格局。有效的生活垃圾分类管理需要社会每一个主体、组织和单位的积极参与。在政府强制垃圾源头分类达到一定程度(社会意识基本形成)后,客观上需要实施更为多元有效的制度安排,进一步综合运用社会治理手段、经济手段、法律手段、行政手段等,调动每一个社会主体的积极性和主动性,共同推动生活垃圾分类管理不断提质增效。

三、发达国家和地区生活垃圾分类管理中值得重视的机制

(一)社会组织动员机制

生活垃圾分类管理的技术含量并不高,关键在于全社会组织动员。发达国家和地区在垃圾分类管理过程中非常注重全社会组织动员,融合利用多种方式,充分调动所有社会主体的积极参与。

1.把生活垃圾分类管理作为社区治理的重要内容。发达国家和地区经验表明,社区垃圾分类的质量与社区治理能力关系很大。发达国家和地区很注重将生活垃圾分类纳入社区治理,突出在社区内塑造家园意识、培养每个人的参与意识,从而形成广泛参与、全民监督、多元共治的垃圾分类管理格局。在日本,公民参与垃圾分类主要是通过社区治理(居民自治和团体自治)来实现。处于基层的市、町、村的自治体、自治会等民间组织发挥重要作用,自治会的会员很多是地区居民,利用休假时间自发参加相关活动,和当地的政府、学校、企业联合起来,为地区生活垃圾分类管理服务。自治会对循环利用的意义进行宣传,会定期向社区居民发放宣传册,和地方政府一起举办说明会。居民开展的上访请愿和法律维权等运动也已经扩展到垃圾焚烧厂的选址、促进循环利用等方面,由市民参与的社会力量发挥着举足轻重的作用。

2.采取广泛、有效的宣传和教育方式。发达国家和地区非常注重通过多种形式的宣传和教育,提高各主体的垃圾分类意识与知识,激励公民内心对于垃圾分类的认同感和责任心。比如,在推行垃圾费随袋征收期间,台北市长很长时间随身携带垃圾袋,亲自进行宣传,形成了良好的示范效应。台北市还制作了垃圾分类的短片,在电视、公共场所反复播放,补齐市民的知识短板。在日本,有专门的垃圾分类从业者(如废弃物减少指导员),垃圾处置从业者、市政管理和居民展开合作是垃圾分类宣传的重要力量。另外,发达国家和地区的实践表明,让生活垃圾分类成为生活习惯需要一代人甚至几代人的实践,将生活垃圾分类知识纳入国民教育体系,是提高生活垃圾分类能力的重要举措。比如,日本于2003年颁布《有关增进环保意愿以及推动环保教育的法律》,有关垃圾分类的环保教育从幼儿园就已经开始,孩子们从小参加各种室外垃圾分类体验活动。到了青少年时期,学校还设置专门的垃圾处理、分类、再生资源利用等课程,学习各类垃圾的属性、特点和再循环利用的途径、过程和方法等知识。学校还会组织学生参观垃圾处理厂,让学生直观感受每天有多少垃圾送到处理厂,如果没有做好垃圾分类会出现什么后果等教育。

3.实施科学、有效的垃圾分类行为激励。根据发达国家和地区的经验,建立科学有效的激励机制,是组织动员全社会积极践行生活垃圾分类的重要手段。美国、日本在生活垃圾分类管理中均通过有效的激励机制,取得了不错的成效。比如,美国费城从2004年开始在German townChestmut Hill实行城市生活垃圾源头分类直接奖励办法,组织动员居民参与垃圾分类,垃圾回收率上升到40%,居民参与率从27%上升到50%取得了较好的组织动员效果。

(二)责任分解与落实机制

生活垃圾分类管理需要每一个社会主体的积极参与,每一个社会主体都有执行生活垃圾分类的责任。纵观发达国家和地区经验,除了适当激励之外,通过合理制度安排把垃圾分类责任具体落实到所有社会主体,是国际通行的有效做法。

1.建立健全界定清晰、操作性强的垃圾分类管理法律体系。法律是规范、指引行为的基本准则,是分解、落实责任的基本保障。发达国家和地区非常注重构建生活垃圾分类管理法律体系,详细制定具有可操作性而非原则性的法律条文,明确规定政府、企业和个人在生活垃圾分类中应负的责任和义务,严格界定有关违反垃圾分类行为的惩罚标准,确保垃圾分类责任的有效分解与落实。日本建立健全了垃圾分类的法律体系,是全世界的典范,见表1

2.在垃圾分类责任落实到人到户到组织上出实招如果责任不能具体分解和落实到每一个社会主体,那么生活垃圾分类管理的推进一定会遇到障碍。发达国家和地区的普遍经验是,采取有效举措把垃圾分类责任落实到人和户。比如,在日本,对于生活垃圾的分类投放,一些地方政府要求居民购买特制的半透明分类垃圾袋,很多地区还实行实名制,实名制既可以追究乱丢弃垃圾公民和企业的责任,也可以在不听劝告、不改正的情况下给予处罚。另外,很多国家和地区实施的垃圾费随袋征收(即花钱买专用垃圾袋)政策,也是责任具体分解与落实的重要举措[4]

3.实施严格、有效的监督与惩罚。除了软性管理对策之外,严格、有效的监督是确保垃圾分类责任落实的重要举措。发达国家和地区都高度重视监督惩罚的硬性作用(日本甚至在法律中专门创立非法投弃未遂罪非法投弃目的罪等条目),努力推动社会多方力量、共同发挥监督职能,保障垃圾分类责任和义务落到实处。比如,韩国首尔在推行垃圾分类的初期实行垃圾袋签名,要求每个人必须在垃圾袋上写上门牌号码,这样一来,政府较容易地查出谁没有配合垃圾袋收费制度。为了制止非法倾倒,在容易乱放垃圾的地方设置了摄像头,鼓励市民举报乱扔垃圾的行为,给举报者一定的奖金,这些措施收到了良好效果。

再如,台北市在垃圾分类初始阶段,居民必须根据清洁队指定的时间、地点和标准进行投放,且有人专门负责检查分类的正确性。若居民分错,清洁队会耐心纠正;若发现有未分类情况,先以劝说为主,并请居民当场分类,或请居民带回分类后再投放。如居民不按规定执意投放,将按照《废弃物清理法》的规定罚款12006000元新台币,该罚款金额占台北市2012年可支配收入的4%以上。

(三)生活垃圾减量机制

如何促使垃圾产生量减少即垃圾减量化,一直是发达国家和地区垃圾管理中聚焦解决的核心问题,其中很多经验值得借鉴。

1.高效分类机制是生活垃圾总量减量的基础。发达国家和地区的垃圾管理历程表明,通过实行高效的分类和收集,通过资源化利用将大部分垃圾变废为宝,可以大幅减少需要最终处理的垃圾数量。从日本的数据来看,由于实施非常精细的垃圾分类和回收制度,无论是一般废弃物还是产业废弃物,伴随着废弃物减量,最终废弃物处理量都大幅度降低,见图1

2.收费是发达国家和地区生活垃圾减量的常用手段。很多发达国家和地区通过对生活垃圾收费,实现垃圾的减量化。生活垃圾收费标准主要分为定额和定量两大类,由最初的定额费制演变为按量收费[6]是国际上比较通行的趋势。在使用者付费原则指导下,多扔垃圾多付费,少扔垃圾少付费的按量收费制度,有力地促进了垃圾减量化。以美国西雅图为例,每月每户居民4桶垃圾以下交纳13.25美元;每增加1桶垃圾,加收9美元。这一规定实施后,西雅图市垃圾量减少了25%以上日本北海道伊达市从1989年实行垃圾费随袋征收的当年,生活垃圾即比上年度减少3000吨,次年又减少了2000吨。台北市2000年执行垃圾费随袋征收制度后,垃圾收运量由2970吨/日降至2009年的1009吨/日,减量幅度为67%,成效非常明显,见图2

2  台北市垃圾费随袋征收前后家户垃圾量变化情况[7]

3.从产品包装、设计和用材角度减少垃圾产生量也是非常重要的措施。除了通过高效分类收集、减少最终需处理垃圾的方式之外,生活垃圾减量化,还指从产品生命周期源头即包装设计和用材环节减少垃圾产生量。由于与生态、环保、低碳理念高度契合,这一点在发达国家和地区表现越来越明显。比如,美国联邦政府立法规定,改进产品或包装的设计,力求减少材料用量或毒性,使之易于回收;现有产品或包装物重复使用;延长产品的寿命以延迟对其处置;通过调整改变生产者及消费者的先行做法来减少产品或包装量;采用可减少产品损坏或防变质的包装。再如,较多发达国家和地区都实行净菜进城,有效促进厨房垃圾减量化[8]

(四)生产者责任延伸机制

发达国家和地区经验显示,全社会共同参与垃圾治理,作为生产者的企业在其中发挥着重要角色,即生产者责任延伸(Extended Producer Responsibility,简称EPR)。该机制主要是指以生产者为主导的责任主体对废弃物的回收、循环利用和最终处置承担责任。生产者责任延伸填补了产品责任体系中消费后产品责任的空白,确定了废物回收处理、处置、再循环利用的责任主体。在生产者责任延伸的框架中,生产者应承担5个责任:环境损害责任、经济责任、物质责任、所有权责任和信息披露责任。

欧盟电子电器废弃物处置是生产者责任延伸的较典型案例。20042月,欧盟发布《废弃电子电器设备指令》和《关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》,要求对于来自私人家庭的电子电器废弃物,欧盟所有成员国应确保在2005813日前建立允许消费者和销售商将这些废弃物免费送回的系统。废旧电器的处理费用将由生产企业负责,比如彩电或冰箱,每台将被加收2%~3%左右的电子垃圾回收费。日本2001年颁布的《家电回收法》,更是直接明确了家电生产企业、销售商有回收和循环利用废弃家电的义务。该法律规定生产企业的产品回收利用率为:空调60%以上,电视机55%以上,冰箱50%以上,洗衣机50%以上,在规定时间内生产企业若达不到上述标准将受到处罚。

另外,我国台湾地区通过建立资源回收管理基金的方式,较好体现了生产者责任延伸。1997年台湾环保署先后成立废弃物品及容器、废机动车辆、废轮胎、废润滑油、废铅蓄电池、农药废容器、废电子电器物品及废资讯物品等8个基金管理委员会,指导并执行各项应回收物品及容器的回收清除处理。1998年整合8个基金管理委员会,成立资源回收管理基金管理委员会,实行专款专用并分账管理。该基金主要职责包括:督导生产者缴纳回收清除处理费;运用奖助及补贴机制,推动资源回收处理体系;建立有效回收制度,畅通回收处理管道等。进入管理目录的生产商,须根据生产产品的市场份额承担相应的回收处理成本,即向资源回收管理基金缴费。根据《资源回收管理基金信托基金部分收支保管及运用办法》,生产者缴交回收清除处理费至少70%拨入信托基金,主要用于支付回收商、处理厂经稽核认证的实际回收清除处理补贴费;其余拨入非营业基金,用来支付配合回收清除作业的各项补助、奖励、倡导、行政及应急费用等。[9]

(五)特许经营机制

梳理发达国家和地区的垃圾管理经验,课题组发现,特许经营机制发挥了较好作用,为推动生活垃圾高效益管理提供了有力支撑。政府从垃圾管理中自己不专长且事无巨细的建设、技术、运营管理等细节中退出来,通过特许经营的方式,保证私营机构合理盈利的同时,促进其发挥主观能动性,从而达到比公有机构更优的公共服务效果。

在垃圾管理整个链条上的垃圾收集、中转储运、填埋焚烧等多个环节,国际上都有特许经营的尝试与探索。比较其他环节而言,由于垃圾处理厂的边界最为清晰,容易市场化,从而也是特许经营最为集中的环节。特许经营的方式多采用BOT(兴建—经营—转移)、BOO(兴建—拥有—经营)等多种形式。发达国家和地区生活垃圾特许经营的益处非常明显,既有效节约了政府成本,又可以转移部分风险(垃圾处理项目一般都投资大、风险高),同时也大幅提升了垃圾处理设施建设的工程品质及营运效率。

除了众所周知的垃圾末端处理设施特许经营外,欧洲国家绿点制度特许经营案例也带给我们很大启发。比如,法国政府授予法国生态包装集团特许经营权,使其负责经营生活垃圾的循环处理工作,事实上生态包装集团承担了法国近80%的生活垃圾循环工作。政府对生态包装集团的支持是通过提交绿点制度来实现的,所有在商品包装上印有绿点标志的企业都需交绿点费,直接交给生态包装集团。该企业用这些钱来进行垃圾的循环处理和再利用。

德国包装协会为解决生产厂家各自回收废弃包装的困难,也建立了绿点系统,目前德国90%以上的包装企业已加入该系统,获得特许经营权的德国双轨制系统股份公司(DSD),负责包装生活垃圾的分类、收集和综合回收利用全过程的组织,对德国减少包装垃圾、实现包装材料的分类回收和重复利用发挥了关键作用。由于法规严密,执行到位,加之财政政策的支持,使得参与其中的私营公司盈利颇丰,从而实现环境保护、资源利用,参与公司盈利多方共赢的格局。

(六)绿色采购与财税支持机制

整体来看,发达国家和地区生活垃圾分类管理全链条的效益凸显,除了每个环节都充分发挥应有功能之外,来自政府部门的经济杠杆撬动功不可没。

来自政府部门经济杠杆的突出举措之一便是绿色采购制度,即政府优先采购这些由生活垃圾转化生产成的绿色产品,为全社会垃圾分类与资源循环利用注入很大动力。比如,在西班牙巴达洛纳市,学校在纸张采购上,100%采购再生纸和完全无氯的纸。有计算表明,其中一所学校IES La Pineada通过每年全部购买再生用纸(每年使用12.8万张纸)节省了9574升水和2048千瓦时的能源。

另外,发达国家和地区通过财税优惠政策支持垃圾分类后的再生资源利用。比如,日本通过税收优惠政策鼓励企业建立循环经济生产系统。对废旧塑料制品类再生处理设备在使用年度内,除普遍退税外,还按取得价格的14%进行特别退税;对废纸脱墨、玻璃碎片杂物去除、空瓶洗净、铝再生制造等设备实行3年的退还固定资产税。还如,美国自1991年以来已经有23个州对循环利用和投资的税收进行抵免和扣除,对购买循环利用设备免征消费税,对生活垃圾资源循环利用起到非常大的推动作用。

四、借鉴发达国家和地区经验,深入推进上海生活垃圾分类管理的启示与建议

发达国家和地区生活垃圾分类管理经验表明,生活垃圾分类看似事小,其实内部存在较为复杂的运作逻辑和规律。上海要积极借鉴发达国家和地区的先进经验,结合上海自身城市发展实际,进一步深化现有生活垃圾分类管理方案和计划,不断完善上海生活垃圾分离管理体系,努力提高垃圾分类管理能力,为全国的垃圾管理提供样板示范。

(一)进一步深化上海生活垃圾分类管理的顶层设计

1.上海生活垃圾分类管理模式的选择。深入分析发达国家和地区的生活垃圾分类模式,根据上海城市的资源人口等要素状况以及习惯传统等,借鉴发达国家先进经验,逐步走向日本源头精细分类、全流程高质量处置的生活垃圾分类管理模式。这就要求上海根据这种模式的运作逻辑,提前做好谋划和准备,分阶段、分步骤深入推进生活垃圾分类管理工作。

2.加强对上海生活垃圾分类管理的路线图设计。借鉴发达国家和地区的历史经验,按照一定的阶段性、顺序性和逻辑性,循序渐进地推进上海生活垃圾分类管理。上海生活垃圾分类管理的推进路线图可做如下考虑:一是首先完善从硬件到软件的基础设施体系。基础设施体系是生活垃圾分类能够运转起来的前提,要充分配齐配足全市各层级生活垃圾分类的各种硬件设施(包括居民家庭的分类垃圾桶),健全垃圾分类相关法律法规、政策制度、指导建议,进而通过组织动员、宣传引导、细致管理及各种激励手段鼓励居民参与垃圾分类。二是在生活垃圾分类要求上要先简后细。当前上海垃圾分类的突出问题在于干湿垃圾有效分离不足,鉴于干垃圾回收再利用的基础较好,建议在推行垃圾分类初期,可以在去除有毒有害垃圾的基础上,首先要求干湿垃圾有效分离,确保湿垃圾纯度(尤其避免焚烧容易产生二噁英的塑料和玻璃混入湿垃圾)。在干湿分类普及后,居民分类投放和意识建立后,再进行生活垃圾分类的细化。三是抓住重点人群和机构,由点带面不断扩大和辐射。在居民部门,根据不同人群的不同特点,重点抓住居家老人、未成年孩子和家庭主妇三类人群,使其在家庭和居住区发挥带头和示范作用。在单位组织部门,坚持政党机关及公共机构率先实施,加快推进单位的生活垃圾强制分类,为全市推广生活垃圾分类做出表率。四是在准备工作基本就绪后,再推动强制源头分类。发达国家和地区经验表明,准备工作就绪后,采取强制措施,才能有效推进垃圾分类,否则,贸然采取强制分类,则有可能事与愿违。

(二)进一步加强生活垃圾分类管理机制的建设

1.强化垃圾分类的社会组织动员机制建设。一是加强社区治理能力建设,发挥社区党支部和居村委的群众组织动员功能,促进垃圾分类活动深入开展。更加充分地发挥居村党组织的引领、组织职能,进一步强化居委会(村委会)楼组长(村民小组长)居民(村民)的基层治理网络,居村委要搭建、做实社区居民自治平台,以生活垃圾分类事务居民征询制度和协商议事制度为抓手,进一步发挥居村大会、居村代表大会以及三会制度作用,带动居民积极参与垃圾分类管理。二是宣传普及垃圾分类知识,提升公众参与意识。综合使用广播电台、电视台、报刊、互联网站和各种新媒体对生活垃圾分类进行公益宣传,可考虑开发接受度高的垃圾分类相关手机游戏传播垃圾分类知识。同时,将垃圾分类知识和要求纳入学前及义务教育课程体系,在幼儿园、小学、中学及大学等场所适当开设环保课程。将生活垃圾填埋或焚烧厂打造成公共教育基地,编写《上海生活垃圾分类手册》,对具体的分类收集行为进行指引。三是有效激励推动居民参与生活垃圾分类。完善绿色账户激励机制,增强绿色账户的含金量、吸引力和影响力。制定生活垃圾分类减量专项支持政策,实施差别化生活垃圾收费制度,对垃圾减量达到年度目标的,给予减免生活垃圾处置收费的奖励。建立生活垃圾分类示范家庭制度,对积极参加垃圾分类社区宣传、推广等活动的突出家庭,给予精神和物质上的奖励。

2.建立健全生活垃圾分类责任分解与落实机制。一是完善生活垃圾分类管理法律体系。详细制定具有可操作性而非原则性的法律条文,明确规定对政府、企业和个人在生活垃圾分类中应负的责任和义务,严格界定有关违反垃圾分类行为的惩罚标准,确保垃圾分类责任的有效分解与落实。二是落实市、区、街镇主体责任。明确市级的引领与统筹责任,强化区级的生活垃圾分类管理属地责任,加强街镇对辖区内居民、单位垃圾分类工作的组织、指导和监督职责,将生活垃圾分类纳入社区综合治理考核体系。三是建立党政机关和国有单位生活垃圾强制分类责任制。强化行业监督指导,落实教育、医疗卫生等行业垃圾分类推进工作,严格执行不分类、不收运的倒逼机制。将单位生活垃圾强制分类执行情况纳入文明单位年度社会责任报告制度体系,逐步将垃圾分类行为规范教育纳入各类单位职工文明教育的重要内容。四是夯实每个环节向后负责制。垃圾从小区到中转站到垃圾处理站的整个链条中,每一个环节的主体责任都应当细化明确,并建立向后一个环节负责的制度。前一个环节分类不达标,后一个环节的主体可以要求其分类至达标再接受,否则可以拒收或要求其支付额外费用。通过逆向层层压实每个环节的主体责任,理顺整个链条中部门和部门的衔接。

3.切实加强生活垃圾减量化机制设计。一是强化生活垃圾源头分类指导与监督。在垃圾分类前期阶段,为确保每一类垃圾资源都能够得到正确的分类与投放,可参照日本废弃物减少指导员等专门的垃圾分类从业者经验,加强垃圾分类志愿者队伍建设。积极利用现代高科技手段,强化对垃圾分类指导和监督的技术支撑。二是精心谋划、稳步推进上海净菜进城政策。根据一般净菜可以至少减少20%蔬菜垃圾的规律,借鉴发达国家和地区的成功经验,抓住农贸市场、商品超市、社区菜市场等关键领域,通过合理补贴、有效监管、积极引导、改善物流、原产地对接等手段,按品类、按区域逐步推进净菜进城。三是逐步采取垃圾不落地”“垃圾费随袋征收等措施。稳健推进生活垃圾定时定点投放,积极做好相关配套与辅助工作。制定与分类实效相挂钩的生活垃圾差别化收费机制。储备制定生活垃圾依量收费制度,探索垃圾费随袋征收机制。逐步利用社会经济杠杆机制,撬动生活垃圾有效减量。

4.从上海企业做起,分领域分步骤稳妥实施生产者责任延伸制度。一是酝酿出台上海版生活垃圾分类管理生产者责任延伸的专门法规。法律适用可首先从上海本地企业及产地在上海的企业做起,然后逐步拓展至外地生产企业,使企业生产者对产品整个生命周期可能产生的生活垃圾负责。二是参照我国台湾地区的经验,成立上海资源回收管理基金。规定进入管理目录的生产商,根据产品在上海市场份额承担相应的回收处理成本,即向资源回收管理基金缴费。充分发挥基金的资金平台作用,运用奖助及补贴机制,推动资源回收处理体系建设,建立有效回收制度,畅通回收处理管道等。三是抓好生产者在产品源头设计消费后的产品废弃物处置两个重点环节的责任落实。按照节能、节材、环保、高效原则,推动企业生产者在产品包装、设计、用材、用量方面加强研发,尽可能减少源头垃圾产生。同时,在废弃物处理和资源再利用政策中,明确生产经营者负责产品回收的相关的责任与义务,特别是一些垃圾处置专业性、技术性、危险性很强的产品,通过有效制度设计,推动相关生产者承担处置责任。

5.探索拓展特许经营范围,提高特许经营成效。特许经营是在政府管理和私营部门参与之间,找到一种共同投资、共担风险、有效均衡的较好方法,能够较好地把政府的责任和私营竞争的积极性结合起来。未来上海在生活垃圾处理上,要探索拓展特许经营范围,进一步提高特许经营的成效。一是探索放宽垃圾收集运输环节的特许经营。在上海未来生活垃圾处理进程中,政企分离是大势所趋。可以通过招标、拍卖等模式,探索将生活垃圾的收集运输事务给有实力的企业特许经营,拓宽环卫设施建设的资金来源,减轻政府负担,提高风险的抵御能力,提高整体经营效率。二是进一步提高垃圾末端处置特许经营的效益。当前上海垃圾填埋焚烧厂与垃圾中转设施等领域已有特许经营案例经验,在此基础上,要积极学习发达国家和地区的先进做法,在强化监管的同时,进一步调动外资、私营企业的积极性,努力提高垃圾末端处置特许经营的质量,发挥出更大的公共效益。

6.健全政府绿色采购和财税支持政策体系。一是制定政府针对生活垃圾转化的绿色采购制度。明确政府采购过程中优先采购由生活垃圾转化生产成的绿色产品,如厨余垃圾转化成的肥料可优先用于国有绿化部门,生活垃圾回收制成的建材与办公用品等都应纳入政府采购目录。制定年度绿色采购方针,规定绿色采购实施单位的范围,形成当地绿色产品的采购数据库与目录,指定政府机关采购特定产品的比例,公布年度绿色采购实施情况,推动绿色采购联盟等。二是建设全社会的绿色采购平台,传播绿色采购理念。由市级有关部门牵头,搭建全社会的绿色采购平台。向企事业单位、社会组织团体颁布绿色采购指导准则,进行绿色采购生活垃圾转化产品的推广活动,将绿色采购理念向社会广泛传播,推动生活垃圾分类管理取得更大效益。三是加强对生活垃圾分类管理的财税政策储备。面对全市大力推动的生活垃圾分类管理,市级财政和税收部门要积极加强相关业务研究,对于财政必须要保底以及可以灵活支援的、税收杠杆可以有效撬动的各类领域和内容,要积极加强政策储备设计,为全市打好生活垃圾分类管理攻坚战提供有力支撑。



[1]杨凌、李国平、于远光:《垃圾收费制度的国际化比较及其对我国的启示》,载《价格理论与实践》,2010年第5期, 42-43页。

[2]谭文柱:《城市生活垃圾困境与制度创新——以台北市生活垃圾分类收集管理为例》,载《城市发展研究》,2011年第7期,第18卷, 95-101页。

[3]在东京,生活垃圾处理方式极端精细。1)饮料瓶子的处理流程:喝光或倒光,简单水洗,去掉瓶盖,撕掉标签,踩扁,根据各地的垃圾收集规定在“资源垃圾”日拿到指定地点,或者丢到商场或便利店设置的塑料瓶回收箱。2)鲜奶纸杯的处理流程:洗净、剪开、晾干。3)报纸、废电器的处理流程:丢弃的报纸会捆扎得整整齐齐,丢弃的废电器的电线会捆绑在电器上。4)餐具、废油的处理流程:有油的碟子要先用废报纸擦干净再拿去清洗,这样会减少洗涤剂的使用和让难分解的油污进入下水道;厨房的废油需要去超市购买一种凝固剂,凝固剂倒入废油,油就成为固体了,然后将固体的油用报纸包好作为可燃垃圾处理掉。5)食品包装纸的处理流程:从自动贩卖机购买一盒纸装饮料,价格中含有10日元押金,当消费者饮用完毕,将折叠好的纸包装投入旁边的自动回收机后,押金就会自动返还。

[4] 2000年,台北市政府开始强制实施“垃圾费随袋征收”政策,规定市民必须将一般垃圾与可回收垃圾分开,一般垃圾只能装入政府指定购买的垃圾袋后投入垃圾车,投放垃圾时有专人抽样检查居民的垃圾袋,如果发现没有按规定分类,会被罚款1200元到6000元新台币。为了保证“垃圾费随袋征收”落到实处,政府还对伪造使用垃圾袋的行为做出了处罚规定,使用伪袋者,初3万元以上10万元以下罚款;贩售伪袋者,处1年以上7年以下有期徒刑,可并处1000万元以下罚金;制造伪袋者,处2年以上7年以下有期徒刑,可并处1000万元以下罚金等处罚措施。各个商家,皆不提供免费购物塑料袋,鼓励大家重拾菜篮子或塑料袋重复使用。摘自杜倩倩等,《台北市生活垃圾管理经验及启示》,载《环境污染与防治》,201412月,第36卷, 83-90页。

[5] 日本环境省:《日本废弃物处理的历史与现状》(日文)。

[6]王楠,闫如玉:《城市生活垃圾收费制度国际经验与政策启示》,载《国际经济合作》,2015年第8期, 59-63页。

[7]谭文柱:《城市生活垃圾困境与制度创新——以台北市生活垃圾分类收集管理为例》,载《城市发展研究》,20117期,第18卷, 95-101页。

[8]净菜及切割蔬菜于上世纪50年代起源于美国,而后在欧洲市场得到迅速发展,当时大部分产品仅供给团体膳食和快餐业。19501970年代,随着城市规模快速扩张和以大量生产、消费为特征的“一次性使用社会”的出现,东京城市废弃物的排出量与日俱增,处理工场的处理能力以及数量明显不足,环境污染相当严重。统计显示,每运进城市100吨毛菜,就会产生20吨废料,净菜进城意味着可以减少20%的因蔬菜产生的生活垃圾。日本东京早在几十年前就开始发展净菜产业,毛菜被禁止入城,被禁的范围也随着城市的扩展而扩大,东京规定八环路之内禁止毛菜进入。20世纪末,日本市场的净菜率几乎达到了100%,英国的净菜加工率约占蔬菜总销售额的85%。摘自冯贵香,《我国城市垃圾的资源化分类》,载《实践与探索》,2009年第9期, 228-229页。

[9]杜倩倩等:《台北市生活垃圾管理经验及启示》,载《环境污染与防治》,201412月,第36卷, 83-90页。

 

作者:卢垚上海市人民政府发展研究中心博士后研究人员

来源:《科学发展》杂志2019年第3期