上海自贸试验区对接服务长江经济带国家战略相关问题研究
2019-04-15 11:25
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一、上海自贸试验区对接服务长江经济带战略的基本思路

(一)目标定位

重点聚焦上海自贸试验区制度创新的复制推广,政府职能转变的做法和经验,以及产业和园区合作对接等内容。具体而言,上海自贸试验区对接服务长江经济带战略的目标定位:一是加强上海自贸试验区与长江经济带战略的协同联动。二是实现上海自贸试验区制度创新的复制推广。三是实现上海与兄弟省市方案的适度错位。

自贸试验区制度创新的复制与推广,大体上有三条基本路径:一是依据空间属性的不同进行复制推广。从区域同质性、复制便利性、风险易控性等角度来看,自贸试验区制度创新复制推广往往遵循先区外沪内后区域再到全国范围的空间路径。二是依据复制对象属性的特点进行复制推广。按照内容属性或完整程度,自贸试验区经验复制推广路径可分为单项复制、子类复制与整体复制三种类型。三是根据授权的来源,可具体分为两种途径:一是组织化的路径,即在现有上海及新设区的基础上,由中央授权在更多与上海经济条件类似的区域进行复制推广。组织化授权可以根据国家的城市化尤其是城市建设的思路选择经济区域;二是自主复制的路径,即一些地方受自贸试验区建设发展的启发,自主地学习、引进自贸试验区改革中的制度创新成果或先进经验。

上海自贸试验区对接服务长江经济带需要实现三大具体目标:一是“便利”。瞄准便利化最优的目标要求,从企业获得感出发,以市场主体实际需求为源动力,进一步创新管理理念和完善监管模式,推动全链条、全业态的贸易便利化和全流程、全生命周期的企业投资便利化,营造具有国际水准的营商环境。重点包括:完善“一线放开、二线管住、区内自由”贸易监管制度;完善国际贸易“单一窗口”制度;全面建立货物状态分类监管制度;建立新型贸易业态的全流程监管模式;深化企业准入便利化改革等。二是“协同”。依托自贸试验区构建跨联动协同发展新平台,协同长三角区域发展,协同长江经济带发展,协同“一带一路”和国家自由贸易区战略,进一步探索区域经济合作新模式,增强自贸试验区带动区域、服务全国、辐射全球的功能。重点包括:推进通关互联互通;建立制度创新联动机制;推进“一带一路”沿线要素便利流动等。三是“联动”,激发国家战略的叠加效应,进一步强化自贸试验区与“四个中心”功能联动,与全球科创中心功能联动,与供给侧改革联动,在更广领域和更大空间深化制度创新,促进改革攻坚。重点包括:加强国际航运功能性政策的系统突破;依托FT账户系统推进金融国际化;推进大宗商品贸易平台模式创新;深入推进保税研发制度创新等。

(二)重点领域

1.对上海自贸试验区规则在长江经济带推广的区位选择研究。上海将充分发挥对沿江开放的引领带动作用。目前,有必要根据上海的经验,研究上海自贸试验区率先在长江经济带推广的可行性,研究自贸试验区在推进经济一体化发展中的作用,探讨相关体制机制建设。要通过先行先试、经验推广和开放合作,充分发挥上海对外开放的辐射效应、枢纽功能和示范引领作用,形成可复制、可推广的成果经验,发挥其带动长江经济带更高水平开放、增强国际竞争力的现实推动作用。

2.长江经济带自贸试验区联动发展研究。上海自贸试验区已积累了较为丰富的改革开放经验。而第三批新增的7个自贸试验区,有4个位于长江经济带,分别是浙江舟山、湖北武汉、重庆和四川成都。发挥上海自贸试验区的经验复制优势,让长江经济带5个自贸试验区摒弃竞争思维,实现联动发展,整体创新,将会成为长江经济带转型升级的有力“抓手”。实际上,自上海自贸试验区设立后,苏州、成都、武汉等地经济园区涌现了融合自身特点效仿上海自贸试验区改革的现象。“昆山试验区”范围包括国家级昆山经济技术开发区、昆山高新技术产业开发区、昆山综合保税区和省级花桥经济开发区,以及规划建设的海峡两岸(昆山)商贸示范区。

3.上海自贸试验区如何利用全国通关一体化政策服务长江经济带战略。长江经济带区域通关一体化改革从根本上打破了地域和关区的行政界线。“一体化改革借助现代化信息手段和管理体制的创新,从根本上打破了区域界限。”实现长江经济带海关区域通关一体化后,就可以打破这些区域界线,建立更为公平的市场竞争机制,这对外贸企业来说,可省去中间多项环节,降低包括通关、物流等成本,效率将大幅提升。具体而言,通关一体化改革实现的重要意义在于:一是提高贸易便利化水平。一体化改革将大幅减少通关审批手续和通关环节,进出口企业办理跨关区货物通关的时间成本、经济成本都将显著降低。以前企业在异地间申报、运输、放行等可能需要花费几天的时间,现在海关通关手续可就近办理,正常情况半天就可以全部完成。二是增强海关的执法统一性。一体化改革后,海关将按照统一操作规范、统一业务流程、统一执法标准为企业服务,使企业无论在哪个海关办理手续,待遇和标准都一样,做到“多地通关,如同一关”,省去了企业往返奔波之苦。三是推动我国其他地区通关一体化发展。相较京津冀一体化改革,长江经济带海关的一体化改革参与部门更多,情况更为复杂,改革力度更大,辐射领域更广。与之前海关推出的“属地申报、口岸验放”“属地申报、属地验放”通关模式所不同的是,长江经济带通关一体化改革在内容上更加深化,是体制机制创新方面的全面改革,有利于真正实现通关一体化。长江经济带海关区域通关一体化正与京津冀、广东海关区域通关一体化形成多极联动的发展态势,对日后的丝绸之路经济带、大东北等区域经济建设具有较强的示范与借鉴意义。

(三)面临的问题

一是自贸试验区改革创新进入瓶颈阶段,需要在国家层面进一步加大支持力度。二是各项建设任务的有机耦合机制尚需不断强化。三是对接服务长江经济带战略能够获得的发展空间尚不明确,需要更加丰富可行的落地政策。四是缺少与其他省市长江经济带战略的融合机制,在形成合力、共同发展方面缺少抓手与突破口。

二、推进上海自贸试验区对接服务长江经济带国家战略的实现路径

(一)构建长江经济带跨界合作机制

基本观点是:建立“跨界合作机制”是解决上海自贸试验区对接服务长江经济带建设中各种难题的一个可参考途径,这有利于构建区域合作的制度基础,健全区域协调互动机制。可借鉴京津冀和泛珠三角的发展方式,建立“自上而下”与“自下而上”相结合的经济合作机制,确定共同利益点。成立超越行政区划、具有较高权威性的协调机构,以制定整体性的合作发展规划,协调解决成员之间的利益矛盾冲突;构建多层次合作体系,确保合作决策落实效率;建立高级别决策咨询机构,保障合作内容、合作制度的科学高效;完善利益分配机制和补偿机制,根据市场原则,协调好合作收益和成本分担不补偿,保障各利益主体能够在专业化分工中获益;相关机制制度化、合作方式规范化。[1]

1.构建长江经济带省际利益的协调机制。长三角地区已形成决策层、协调层、执行层“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制,对区域一体化发展起到了重要的协调推动作用。决策层为“长三角地区主要领导座谈会”,决定长三角地区合作的方向、原则与重点等重大问题;协调层为“长三角地区经济合作与发展座谈会”,落实主要领导座谈会部署,协调推进重大合作事项;执行层主要指长三角城市经济协调会,在16个合作城市间以专题合作形式进行不同领域内合作。但目前也存在层级较多、合作专题较多,全盘统筹、整体推动不足的问题。因此,应以市场为主体,充分尊重市场规律,上海服务长江经济带建设,应尽快建立起各省市政府间的沟通与协调正常化、法制化机制,打破行政区域的局限,破除地区保护主义。建议在现有的长三角联席会议、长江黄金水道推进工作机制上,发挥长江经济带城市协调会的作用,联合发起构建长江经济带省际利益协调机制。建议上海加强与国家相关部委的联系与合作,牵头组织召开联席会议,统筹协调长江经济带的规划、政策和发展中的一些重大问题。具体做法,可以参考长三角区域合作已经形成的“三层、四级会议制度”。

2.建立省际合作紧密联系的工作机制。要主动推动完善上海与沿江省市政府的利益协调机制的落实,需要在中央推动长江经济带发展领导小组及办公室的统一领导下,各地按照统一的区域规划和达成的协同方案,制定专门的配套政策并保障落实,如生态补偿政策,各地必须协同、衔接,才能保障共治成效。建议要尽快明确和落实上海各地办事处、合作交流办公室在长江经济带产业协同发展过程中的组织与协调作用。要求建立定期工作联系与沟通机制,围绕产业协调发展的目标,明确沟通内容,采用召开产业对接会、编制各地产业需求目录等多种方式,通过加强长江经济带省际合作交流对接工作,推动长江经济带在产业协作配套、招商引资等方面加强信息共享、精确策划,点对点对接。

3.探索区域间利益共享的合作机制。长三角大部分地区共建园区普遍采用的税收利益共享方式,但共建园区双方关于税收分成比例问题尚有待探索与完善,需要从政策层面研究制定GDP指标分解的具体办法,打破现行GDP统计上的属地原则,对合作共建园区特事特办。建议上海市发改委牵头,联合市经信委、市合作交流办、市发展研究中心等,开展专题专项重点研究,总结已有的上海园区跨区域合作模式和经验,分析比较股份合作模式、异地生产统一经营模式、产业招商模式、援建模式和托管模式的不同条件和利益分享机制,为“十三五”时期上海园区走出去服务长江经济带建设提供机制及模式参考。

(二)通过长三角一体化引领长江经济带战略

由于地区分布广阔,地理条件的不同和社会经济发展水平阶段的差异,长江经济带协同发展过程中九省二市各自的利益诉求有所不同。有些诉求是针对中央层面的,有些诉求是针对长江经济带整体的。作为长江经济带的龙头城市,上海需要听取和响应长江经济带其他九省一市共同的和不同的诉求,承担起国家赋予上海的重要历史使命。

发挥上海的“窗口”和“桥梁”作用,利用资源集聚的优势,推进长江经济带各类专业合作平台的搭建。长江经济带是国家发展的战略性和导向性重点区域,在《指导意见》的指引下,在国家相关职能部门的支持下,加快在交通、信息、能源、城市发展以及对内对外贸易平台等方面的建设力度,支撑和带动长江经济带的发展。公共合作平台是长三角一体化中区域间沟通协作的重要组成部分。

长三角城市群是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域,是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带,在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的地位。加快促进长三角地区一体化发展,不仅是实施国家战略的需要,也是上海“五个中心”以及建设全球城市的必然要求。2016年《长江三角洲城市群发展规划》获批,长三角发展进入新的战略机遇期,需要重新思考定位长三角一体化的发展:一是通过长三角一体化引领一带一路和长江经济带战略;二是通过长三角一体化释放经济增长的新功能;三是通过长三角一体化提升国际竞争力水平。

(三)开展长江经济带产业园区战略合作

1992年浦东新区成立至今,国务院共批复了11个国家级新区。其中,有5个位于长江经济带。

1  长江经济带国家级新区概况表

新区名称

批复时间

 

浦东新区

199210

围绕建设成为上海国际金融中心和国际航运中心核心功能区的战略定位,努力建设成为科学发展的先行区、“四个中心”(国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心)的核心区

两江新区

20106

统筹城乡综合配套改革试验的先行区,内陆重要的先进制造业和现代服务业基地,长江上游地区的金融中心和创新中心,内陆地区对外开放的重要门户,科学发展的示范窗口

舟山新区

20116

浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极。

贵安新区

20141

中国内陆开放型经济示范区、中国西部重要的经济增长极和生态文明示范区。

天府新区

201410

以现代制造业为主、高端服务业集聚、宜业宜居的国际现代新城区。

上海浦东新区批复于1992年,同时是我国综合配套改革试验区,副省级区,发展至今已成为我国大陆经济产业最发达的地区之一。重庆两江新区于2010年获批,探索内陆城乡统筹和科学发展,是新一轮西部大开发的“新引擎”,是内陆地区对外开放的重要门户。舟山新区于2011年正式写入“十二五”规划,是我国做深做强海洋经济的战略决策,是首个群岛型新区。2014年,我国又相继批复贵安新区、成都天府新区。其中,贵安新区是中国内陆开放型经济示范区、西南重要经济增长极和生态文明示范区;成都天府新区作为深入西部大开发和新型城镇化的重要举措,具有促进西部地区转型和内陆开放,完善国家区域发展格局的示范和带动作用区。

2  国家级新区优惠政策内容

财政税收

海关

土地

金融

其他

浦东新区

两江新区

除享受浦东、滨海优惠政策外还享受重庆及西部优惠政策

舟山新区

注明:表示包括相关的优惠和特殊政策内容。

积极贯彻落实《关于建设长江经济带国家级转型升级示范开发区的实施意见》,向国家发改委等相关部门争取特殊政策,可以依托上海园区开发和园区二次创新的经验和优势,创新开发模式,鼓励上海与沿岸省市共建国家级示范开发区。建议上海市发改委、市经信委等相关职能部门应尽快与沿岸省市协商,尽快启动、引导和共建长江经济带国家级示范开发区,促进产业转移和生产要素跨区域合理流动和优化配置,在长江经济带中上游地区形成一批有特色的、有引领作用的园区示范区。

3  国家级新区改革探索重点内容一览

国务院批复改革探索试验区名称

 

浦东新区

国家级新区、综合配套改革试验区、两化融合试验区、张江自主创新示范区、自由贸易区

全面综合

两江新区

国家级新区、城乡统筹改革示范区

城乡统筹特色

舟山新区

国家级新区

海洋经济

贵安新区

国家级新区

内陆开放型经济示范区、系部重要的经济增长极和生态文明示范区、同城化

天府新区

国家级新区

创新型城市、内陆开放经济高地、城乡一体化发展示范区

从国家层面看,开展产业园区战略合作,有利于促进产业由东向西梯度转移,推动产业联动发展。《指导意见》要求“支持和鼓励开展产业园区战略合作,建立产业转移跨区域合作机制,以中上游地区国家级、省级开发区为载体,建设承接产业转移示范区和加工贸易梯度转移承接地,推动产业协同发展、联动发展”。

一是释放国家综合配套改革试验区制度创新优势。上海自贸试验区的制度创新与国家综改试点本质上一致,自贸试验区的制度创新可先行一步在国家综改试验区推行。上海浦东新区、浙江舟山群岛新区以及重庆两江新区可利用上海自贸试验区与国家综改试验区国家战略的叠加,探索建立自贸试验区建设与国家综改试验区的联动机制。上海浦东新区充分利用自贸试验区制度创新的溢出效应,在服务贸易方面,可以发挥企业自贸试验区注册,新区经营或开设子公司的方式,建立区区联动机制。利用自贸区监管制度创新,优化新区的政府管理体制,进一步转变职能。浦东新区正在推进机关编制和审批事权下沉,优化政府内设机构,实现区级机关“瘦身”和开发区、街道、乡镇“强身”,加快新区政府向开发区和大镇下放审批权限。浙江舟山群岛新区可以借鉴自贸试验区贸易便利化改革举措,通过行政管理体制改革,适应建设国际航运枢纽的要求,不断增强国际大宗商品储运、加工、交易、中转等服务功能,与上海自贸试验区形成优势互补关系。重庆两江新区可以借鉴浦东新区的做法,形成与上海自贸试验区制度创新的联动效应,探索政府管理体制创新和投资管理制度变革,全面对外开放,吸引国际创新产业资源,打造内陆国际贸易大通道和出口商品加工基地。

二是推动长江经济带保税区一体化建设。长江经济带可利用自贸试验区政策,跨越式发展保税物流,实现长江经济带保税物流信息共享,推动保税区一体化建设。保税区可复制上海自贸试验区海关监管创新制度安排,以自主深化开放的方式,现行满足自由贸易的硬件条件,再具体落实制度接轨,整合保税资源、空港水港,建设大通关。

三是构建长江经济带通关一体化格局。通关一体化改革核心在于构建横跨海关、税务、港口、供应商等环节的数据共享平台,实行“单一窗口”运行模式,一次申报、一次放行,异地关检联动。长江经济带通关一体化改革,将会推动11省市经济与自贸试验区开放平台接轨,从而形成整个长江流域整体对外开放的格局,通过11省市70个口岸信息共享,一体化的制度改革,推动长江黄金水道一体化物流体系的形成,推动长江经济带一体化产业体系的形成。

四是实现长江经济带国家开发区的区区联动发展。长江经济带已形成上海自贸试验区、国家综合配套改革试验区(上海浦东、浙江舟山群岛新区、重庆两江新区)、保税区(16家)、海关口岸(70个)、国家级开发区(57家国家级经济技术开发区,40家国家级高新技术开发区)等多层次开放合作平台,应发挥上海自贸试验区4个创新的优势,充分利用长江黄金水道贯通这些合作平台,形成沿海、沿江、沿边共同开放,打造一条完整的贯穿上中下游的全方位开放经济带。

(四)推动上海自贸试验区经贸制度在长江经济带的复制推广

通过上海自贸试验区的改革实践和示范引领,从功能拓展和制度引领两个方面带动沿岸省市的改革开放,为长江经济带的建设走出一条政府引领、市场推动、企业主导的区域协调发展新路径。推动制度创新尤其是政府经贸和投资管理模式创新与推广是上海自贸试验区根本历史使命。上海自贸试验区全面改善贸易便利化问题,并带动离岸金融、货币自由结算、利率市场化等一系列改革。

上海自贸试验区要通过加快制度平台和服务平台的建设,吸引世界五百强的亚太营运中心,进而产生或增强对长江流域的经济扩散。要充分发挥上海的国际化程度高、资本运作能力强、市场开拓能力高的优势,帮助中西部地区实现新的跨越发展,带动中西部的产业升级。同时,上海自贸试验区可以成为一个平台,推动上海或者国外的资金、技术、项目流向中西部,同时帮助中西部企业走向海外,为长江经济带乃至全国经济发展做出贡献。

一是分阶段有序服务。依据国家建设长江经济带的战略意图,结合上海转型发展思路和服务条件,抓住重点领域,尤其要加快推动金融保险、融资租赁、航运服务、信息咨询、教育医疗信息平台等现代服务业向长江中上游拓展和延伸,有序推进长江经济带建设。

二是加快自贸试验区平台建设,增强对长江流域的经济扩散。推动制度创新尤其是政府经贸和投资管理模式创新制度的创新与推广是上海自贸试验区的根本任务。上海自贸试验区全面改善贸易便利化问题,并带动离岸金融、货币自由结算、利率市场化等一系列改革。充分发挥上海自贸试验区对于长江经济带的推动,不局限于海关监管制度的复制推广,还要成为中上游地区对外开放的窗口。上海自贸试验区要通过加快制度平台和服务平台的建设,吸引世界五百强的亚太营运中心,进而产生或增强对长江流域的经济扩散。要充分发挥上海的国际化程度高、资本运作能力强、市场开拓能力强的优势,帮助中西部地区实现新的跨越发展,带动中西部的产业升级。

三是打造长江经济带自贸试验区金融开放平台。通过上海自贸试验区金融机构和金融市场,有利于扩展长江经济带与国外金融市场联通的渠道。利用上海自贸试验区内各种离岸融资手段,有利于为长江经济带贸易商、物流商、生产商提供离岸贷款、发行离岸债券等低成本融资方式,降低金融运行成本;有利于推动涉外经济活动采用人民币计价,提高长江经济带人民币跨境双向投资比重。

建议上海市金融办,联合市银监局、自贸试验区管委会,会同长江经济带沿岸九省二市的金融管理部门,召集上海自贸试验区的主要金融机构,其他九省一市的大型金融机构及大型企业代表,召开一次关于长江经济带区域金融合作的专题工作会议,落实相关利用境外投融资、促进人民币国际化、推广融资租赁等领域金融合作措施。通过上海自贸试验区金融机构和金融市场,建立长江经济带与国外金融市场联通的渠道。

(五)以长江经济带经济园区为载体,实施“梯度对接战略”

“梯度对接战略”是指2013年以后的一段时期内,为实现设立上海自贸试验区的国家战略目标,由上海自贸试验区接轨国际标准,进行制度改革创新,先行先试;由经济园区为载体对接上海自贸试验区,进行模仿创新,试行实施;经过动态反馈,总结形成相对成熟的经验模式,进而在全国范围形成复制推广的一条总体实施上海自贸试验区战略的可行路径。

作为“梯度对接战略”载体的经济园区,一般泛指在某种政策取向下采取一定经济内容和形式的特定范围区域。目前,在我国主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区、科技园区、边境合作区、出口加工区、保税区、保税港区、综合保税区、保税物流园区、跨境工业园区等11种类型。其中,出口加工区、保税区、保税港区、边境合作区属于“海关特殊监管区域”,按照规定视同国家级开发区。尽管类型不同,但其本质都是依赖特定地理空间选择性地实施经济政策以实现设定的目标。就上海自贸试验区而言,它并非一个单独划分出来的整体区域,而是由4个海关特殊监管区域组成,分别是上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区。由此可见,上海自贸试验区是依托原有海关特殊监管区域的当前开放程度最高的园区形式,但其“试验”性质又表明与国际同行标准下的自贸区尚有差距。

“梯度对接战略”在整合考虑不同类型经济园区的同时,强调根据各自禀赋条件和比较优势发挥战略载体作用。比如,自贸试验区的改革与开放政策直接相关,其经验成果最易于在海关特殊监管区域平移;而海关特殊监管区域外的其他类型经济园区,特别是经开区与高新区作为经济园区的主力和各地开放的高地、发展的引擎,在与自贸试验区改革互动中复制推广经验成果具有各自的历史基础和现实优势。

在现有思路下,其他地区更多的还是“坐等”上海自贸试验区经验复制推广的被动接受,未能较好地促成地方改革与上海自贸试验区改革之间的联动。上海自贸试验区制度效应的扩散及示范引领作用的发挥依赖于自贸试验区改革与地方改革之间的有效衔接与良性互动。因此,可以从长江经济带沿线城市的各类经济园区入手,以经济园区为载体的“梯度对接战略”,作为加快上海自贸试验区制度创新复制推广的一条可行路径。遍布全国的各类经济园区作为渐进改革开放的空间载体、制度试验创新的重要平台及地方经济转型升级的有力依托,其地位、功能、作用与上海自贸试验区相似相通,当前以其为载体对接自贸试验区改革是结合历史经验和现实基础的必要且可行选择。

相关归口管理部门(国家发改委、工商管理总局、商务部、科技部、海关总署等)在推进相关法律法规修订(如“外资三法”)的同时,可择机出台支持性意见或政策措施,助力上海自贸试验区经验复制推广和经济园区的转型升级。我国的经济园区种类繁多、形式多样,分属不同行业部门及不同层级归口管理。梯度对接战略的良好实施,同时依赖于管理部门与经济园区的有效沟通、经济园区与自贸试验区的改革对接、不同归口管理部门及各层级之间的横向与纵向衔接,三个方面缺一不可。

还可以进一步探讨经济园区作为上海自贸试验区地理扩围依托或建成上海自贸试验区功能“辅区”的可能性。据此,依托上海市域及长三角经济园区的互动或扩围,可望有两大收益:一是可与自贸试验区主区功能错位互补,解决当前上海自贸试验区设定偏重服务业、土地存量有限制约制造业发展、产业功能不强的问题,发挥长三角制造业已有优势;二是借助自贸试验区的改革举措和制度创新,进一步搞活上海市域和长三角范围经济园区自身发展、联动发展、共建共享的体制机制。

三、海关推进上海自贸试验区对接服务长江经济带国家战略的对策建议

(一)上海自贸试验区对接长江经济带战略的主要内容

一是加强区域口岸通关合作,促进长三角、中部六省和川渝三大通关平台开展跨域通关合作。

二是围绕区域通关改革,电子口岸信息平台建设和水水中转、铁海联运、公共联运等多式联运,推动长三角的通关一体化改革,包括电子口岸的互通互联、监管制度的创新和口岸信用该管理合作。

三是上海国际贸易单一窗口可以派相关专业人员到长江经济带其他口岸协助单一窗口建立、交流运行技巧与方法,帮助长江经济带沿线口岸积极复制上海国际贸易单一窗口的试点经验,实现单一窗口解决方案、技术与标准的输出,推动长江经济带“互通互联”,建立省级层面的合作协商机制。

4  海关推进上海自贸试验区对接长江经济带战略的主要内容

主要内容

牵头单位

配合单位

国家对口部门

创建具有上海特点的跨境电子商务综合试验区,继续推进跨境电商园区建设,形成线上线下联动发展;健全跨境电商相关服务体系,形成具有国际竞争力的跨境电子商务产业集群

上海市商务委

上海市发改委、上海海关、上海市邮政管理局

继续深化全国通关一体化、长江经济带区域通关一体化改革,深化通关监管制度改革,持续推进完善两机场海关配套监管,探索实施货物状态分类监管试点。

上海海关、市口岸办

上海检验检疫局、上海海事局、机场集团

海关总署

推进口岸对外开放,进一步加强口岸区域合作

上海市口岸办

上海海关、上海检验检疫局、上海海事局、上港集团、机场集团、电子口岸办

推进建设国际贸易单一窗口升级版

市口岸办

上海海关、上海检验检疫局、上海海事局、上海边检总站、市邮政管理局、电子口岸办

积极推进长江经济带市场体系建设、加强农产品流通体系建设

市商务委

上海海关、上海市邮政管理局

(二)以海关通关一体化改革为突破口

长江经济带海关区域通关一体化改革是以中央“长江经济带”发展战略为指导,立足于整个长江流域海关的功能与执法的一体化建设,通过创新体制机制,破除业务条线和关区间的藩篱,再造业务流程,将处于不同地理空间和监管链条不同环节上的海关各单位、各部门联结为一个整体,形成直接为长江经济带服务、辐射带动全国的“优势集成、资源整合、专业分工、功能互补、整体协调、执法统一”的海关一体化监管格局。

可以通关一体化改革为突破口推进上海自贸试验区对接长江经济带战略的先期展开。通关一体化改革启动以来,长江经济带通过“一中心、四平台”的建立,促进了关区之间“信息互换、监管互认、执法互助”,实现了区域内海关通关作业的一体化运作,简化了海关通关监管手续和流程,提高了海关通关监管效率和效能,降低了企业通关成本和费用,为通关和贸易发展提供了前所未有的便利化条件,改革红利不断释放,实现了海关与企业“双赢”的改革目标。

海关服务国家发展战略的主动牵引作用凸显。长江经济带海关区域通关一体化改革是海关主动适应和促进区域经济协同发展,服务国家改革发展大局的重大举措。通关一体化改革紧贴国家发展大局,与党的十八届三中全会以来,中央提出的长江经济带战略布局相契合,找准了海关工作的定位和发力点。在长江经济带率先构建起一个区域性的、高标准的、高效率的通关管理机制,为体制机制创新,打破地区部门垄断,促进区域经济协调发展起到了有力的牵引作用。

(三)创新海关监管模式,强化跨界合作机制建设

1.通过跨界合作机制建设,为长江经济带建设提供制度保障。一是创新区域协调发展体制机制,建立推动长江经济带发展部际联席会议制度,发挥水利部长江水利委员会、交通运输部长江航务管理局、农业部长江流域渔政监督管理办公室以及生态环境部华东、华南、西南环境保护督查中心等机构作用,协同推进长江防洪、航运、发电、生态环境保护等工作。二是落实跨省区合作,如进行先行先试改革试点,试点横向生态补偿机制等,建立更多的自贸试验区,内陆开放高地,开展中上游地区与俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区合作,在中上游地区适当增设口岸及后续监管场所,增设铁路、内河港口一类开放口岸,逐步将沿江各类海关特殊监管区域整合为综合保税区,实现长江经济带海关区域通关一体化和检验检疫一体化。[2]三是构建推动长江经济带发展的定期区际联席会议制度,不断加强合作互信提供制度环境,加强对产业转移的引导。定期区际联席会议制度作为长江经济带发展各参与方信任基础建立的点线面平台,为促进产业转移跨区域合作、实现流域产业分工的合理化、形成流域上中下游地区互利多赢的产业分工格局有序积累从双边到多边的信任基础。四是在对外协调层面,通关一体化必须与相关口岸单位协同推进,海关总署、直属海关和隶属海关等各层级海关应主动加强与国检、税务、外管等口岸单位的协调配合,共同推进贸易便利化。[3] 加强国家口岸办的职能管理作用,充分调动起全国各省(市)口岸办的积极性,避免由海关一对多单线联系各相关口岸单位,导致工作上的力度不够、效率不高。[4]

2.海关特殊监管区域的整合优化。长江经济带上海关特殊监管区域数量和类型多,率先开展海关特殊监管区域整合优化,逐步将沿江各类海关特殊监管区域整合为综合保税区,研究在边境地区设立综合保税区和边境经济合作区、跨境经济合作区等,探索使用社会运输工具进行转关作业,既有支持长江经济带建设的现实需要,也有紧密衔接上海自贸试验区等天然优势。

3.探索多式联运监管服务新模式。在多式联运监管上,传统模式像“4?100米接力”,企业每换装一个运输工具都要在海关监管场所进行,在每一个场所都要转关申报、施封解封,还可能每一个场所都查验一次。目前上海与武汉、重庆开展集中拼箱水水中转,上海与苏州等地开展进口转关分拨连续加封等创新,减少了环节。建议在此基础上进一步解放思想,在新舱单系统的支持下,探索整合优化,形成更加成熟、更加便捷的转运监管模式。

4.探索支持内外贸物流并行模式。长江经济带内贸和外贸都发达,如果严格划分内外贸货物的承运资格界限,势必造成海运、内河运输、铁运、公路陆运、空运等运力资源浪费。建议长江经济带海关以国家推进多种运输方式综合服务信息平台建设为契机,在内外贸货物同船运输、国际航班国内段运输海关监管货物、国轮稍带等领域加大探索力度,形成既有效监管,又充分便利的制度创新。

5.探索跨境电子商务监管服务新模式。目前国家开展跨境电子商务试点的5个城市中,4个(上海、重庆、杭州和宁波)位于长江经济带。建议四个海关之间加强交流,加快总结经验,对属于国家政策层面,如征退税、结付汇等方面的问题,积极提出建设性建议;对属于海关事权范围的,加快相关监管模式、监管制度的创新和成熟定型研究。

6.探索支持内陆沿边发展新路径。长江经济带覆盖广阔的内陆地区和沿海沿边地区。支持长江经济带建设,要加快内陆海关与沿海沿边海关的协作配合,尽快实现“一次申报、一次查验、一次放行”模式。建议内陆地区探索加工贸易依托特殊监管区域集群发展、转型升级的路径;沿边地区通过与接壤国家海关先行先试巴厘贸易便利化协定框架下的边境监管合作,形成联合监管、跨境程序协调等方面的制度创新。在上述这些环节开展制度创新,长江经济带海关有着天然的优势,以及其他区域不可比拟的特殊优势,期望新的监管服务制度能在长江经济带海关破茧而出,包括海关总署要实施的整体项目,比如两步申报,都可以在长江经济带海关进行先行先试。

(四)推动国际贸易单一窗口在“长江经济带”跨区域发展的力度

1.加强与后端执法部门的合作,对接全国通关一体化改革试点。上海国际贸易单一窗口为企业提供了良好的前端平台,提高申报效率,降低运作成本,信息和单证数据标准统一,切入点单一。但由于部门之间缺乏有效的互联互通机制,使数据转入后端执法部门的业务平台后,导致一些环节不能有效实现共同执法。应在单一窗口中建立执法部门之间的信息互换机制,便于执法部门联合执法,切实便利企业,促进货物快速通关。同时也可以实现与区域通关一体化的两个中心的有效对接,使单一窗口也可以辅助推进区域通关一体化建设。一是协助国家口岸办,推动上海国际贸易单一窗口向长江经济带拓展,推进长江经济带跨区域通关业务办理2016年,上海市口岸办协同苏浙皖三省一市口岸办探索建立长江三角区域国际贸易单一窗口,但至今尚未有实质进展,应从强化跨区域货物和船舶申报的功能应用入手,推进与其他省市单一窗口的互联互通,推进口岸与属地之间申报、通关环节的信息协同,支撑区域间监管部门实现“三互”,健全区域单一窗口建设协作机制。二是推进与区域性港航物流平台对接。对接长江流域船舶动态信息和主要港口作业信息平台、对接铁路货物载运信息平台、对接空港“卡车航班”载运信息平台,推动各式运输载货清单(舱单)信息和运输工具动态信息交换共享,实现跨区业务协同联动。

2.加强“长江经济带”等区域间的交流合作一是解决单一窗口的分散性,加快建设进程。处于改革进程中的单一窗口并未能真正地实现“单一”。到目前为止,口岸的各个部门只实现了自己内部的“单一窗口”,而各机构之间合作尚未真正实现,这只降低了企业的部分运行成本。因此未来单一窗口的突破点,在于整合,加快建设进程。上海国际贸易单一窗口需要发展完善,因此在国际贸易中,以上海单一窗口整合长江经济带的窗口将是关键点所在。二是突破“单区域”,实现“多区域”。目前的单一窗口只是就“单区域”而言,形成了“一口岸一窗口”的尴尬局面。将“单一窗口”“单区域”化,使其实现跨区域发展,由“单区域”向“多区域”转变是“单一窗口”发展的突破口。实现上海单一窗口的统一性,长江经济带的“单一性”,多区域关区的“统一性”。这可以考虑通过给予长江经济带的企业优惠,提高企业异地申报和使用上海版“单一窗口”来实现。三是实现“数据互换、监管互认、执法互助”。海关全面深化改革方案中“三互大通关”阐释了跨区域发展理念。基于通关区域一体化,在“单一窗口”的跨区域发展上,仍然需要做到“数据互换、监管互认、执法互助”。数据互换,就是信息的交换与反馈,需要借助统一的平台实现。监管互认,是增强执法的科学性、合法性、高效性,避免信息不对称。执法互助,就是各部门协作,减少可能发生的风险,严格审查货物。四是采用统一的数据标准,注重数据的国际标准化。进一步简化申报数据,形成统一的单一窗口数据标准,并复制推广到其他省市和区域,以便于各省单一窗口的对接,进一步实现全国单一窗口。对于目前单一窗口数据标准不统一的问题,由于长江经济带的范围较全国来说较小,可以考虑在长江经济带借鉴瑞典统计局的海关信息系统虚拟海关系统(VCO),在该系统中,进出口贸易商只需一次性向瑞典海关提交有关贸易或货运信息。根据业务的分类及特性,该贸易信息将通过VCO被传递到特定的公共服务模块:如不涉及许可证件管理,VCO系统会根据贸易商提供的原始数据比如贸易信息或货运信息自动生成一套标准的电子报关单;例如,涉及许可证件管理,宠物的申报等,VCO系统将会将相关电子数据传递给涉及许可证管理的政府部门进行处理。上海海关可以考虑整合目前的“通关宝”系统,等于在单一窗口之前设立一个新系统,对各方的传递数据进行统一,使之统一成标准化的数据后进行各方的传输,从而提高数据传输的有效性。

3.上海国际贸易单一窗口在“长江经济带”的跨区域发展模型1模型的建立与解释。上海国际贸易单一窗口在“长江经济带”的跨区域发展是以上海成熟的运营模式为引领,依托长江经济带统一的单一窗口平台,坚持“三互”原则,实现长江经济带的多区域可协调发展。由此建立上海国际贸易单一窗口在“长江经济带”跨区域发展模型,以探索跨区域发展模式。

该模型的主体部分,由企业、单一窗口、查验中心组成。单一窗口是信息服务平台,海关中心及其他部门中心是信息操作平台,见表5

5  上海国际贸易单一窗口在“长江经济带”跨区域模型解释表

 

 

 

 

企业

从事进出口贸易活动、报关业务、运输业等企业。

对外贸易

一次申报

单一窗口

长江经济带的“单一窗口”,并非一关一口,而是多关同口

负责企业录入信息的存储,提供信息的查询、指令的发布、信息的反馈

借鉴上海“单一窗口”运作模式

其他部门中心

是长江经济带各口岸边检、口岸办等部门成立的各自的工作中心,对单一窗口信息进行职权范围内的审核

负责核对“单一窗口”企业信息,对部门需要的企业信息进行核查,对于需要查验的指令反馈到单一窗口,由单一窗口将查验信息传输到查验中心

各不同部门在“长江经济带”区域内只有一个工作中心

海关中心

是由各口岸海关统一成立的“长江经济带”海关中心

负责“长江经济带”内企业申报信息的审核、税收征管、风险布控及信息录入,对风险货物需要查验的反馈到单一窗口,由单一窗口将查验信息传输到查验中心

海关中心可以转化为流动性海关中心,即如若条件不允许设立统一海关中心,则根据企业申报方式将属地海关、口岸海关分情况作为海关中心

查验中心

是由海关、边检等口岸单位共同组成的查验部门

负责查验需要查验的货物,接收查验指令,反馈查验信息

真正落实“一次查验”

审单平台

是海关中心成立的“长江经济带”统一审单平台

负责审核企业录入信息,包括原产地、归类信息的审查

征税平台

是海关中心成立的“长江经济带”统一征税平台

计算征税,制发税收缴款通知书,负责税收的追征补正等有关税收的行为

风险平台

是海关风险中心

风险布控、风险分析、风险舆情、参数分析

2)模型运行解释。长江经济带企业通过单一窗口提交进出口有关的单证信息、货物信息等,由单一窗口对信息进行储存、分类,并发给各部门处理中心。各部门对信息进行审核,确认无误的将信息反馈到单一窗口,单一窗口将放行信息反馈给企业;若一个部门认为货物有问题的,将信息反馈给单一窗口,单一窗口将需要查验货物的信息发送给查验中心,查验中心完成查验后将信息反馈给单一窗口,单一窗口再将放行信息反馈给企业;对需要补交证明材料、信息的货物,单一窗口将信息反馈给企业,企业再通过单一窗口补交相应材料。



[1] 李春艳、文传浩:《长江经济带合作共赢的理论与实践探索——“长江经济带高峰论坛”学术研讨会观点综述》,原载于《中国工业经济》2015年第2期,第46页。

[2] 李春艳、文传浩:《长江经济带合作共赢的理论与实践探索——“长江经济带高峰论坛”学术研讨会观点综述》,原载于《中国工业经济》2015年第2期,第49页。

[3] 肖力:《对长江经济带区域通关一体化改革的几点思考》,原载于《海关与经贸研究》2014年第5期,第44页。

[4] 肖力:《对长江经济带区域通关一体化改革的几点思考》,原载于《海关与经贸研究》2014年第5期,第42页。

 

作者:干春晖。本文参与撰写人员:周阳、黄丙志、朱秋沅、万中心、温韧、蔡俊伟、冯郎照、解涛、俞佳琦、康丽娜。

来源:《科学发展》杂志2019年第2期