上海市中心城区人口规模变化与调控对策研究
2009-01-04 16:15
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本文研究的中心城区是指上海外环线以内的城区,中心城又以内环线为界分为两部分,内环线以内地区称核心城区,内外环线之间地区称为环间区。

上海中心城区的人口密度为世界之最。2003年上海市第五次规划工作会议提出到2010年力争将中心城区人口控制在850万人以内。但是,这一目标与上海中心城区人口增长的现实存在差距。课题报告分析了中心城区人口目标调控的面临的主要矛盾和问题,并在借鉴国内外经验的基础上,提出了实施中心城区人口规模综合调控的意见和建议。

报告对2000年以来中心城区人口规模变化及未来趋势作了概述。长期以来,市政府通过城市规划、户籍管理等手段促进市区人口向郊区扩散,取得了明显的成效。核心城区人口密度大幅下降。但近几年来,在房地产市场的推动下,从而使得中心城区的人口总量未降反升,对实现市政府提出的控制中心城区人口规模,加快中心城区人口向郊区疏解的目标极为不利。

报告指出,从2004到2010年,如果不采取有效的控制措施,环间城区仍将是人口主要导入地带,核心城区人口下降的势头将逐步趋缓,整个中心城区人口规模仍将继续膨胀。其中住宅建设仍然偏重中心城区,环间城区将继续成为今后几年房地产投资的热土,同时核心城区改造难度加大,人口密度下降幅度将趋缓。

报告分析了进一步疏解中心城区人口的困难与矛盾。政府在实施人口目标调控中处于两难境地。一是“双增双减”的决策与政府财力的矛盾;二是发展重心转移的要求与重大建设项目的矛盾;三是加强人口调控要求与行政性人口控制手段弱化的矛盾;四是城市住宅规划标准与广大市民实际消费能力的矛盾。

报告介绍了国内外大城市疏解中心城区人口的经验和教训。

一是国外主要大都市人口分布演变的一般经历了“城市化”集中、“郊区化”疏解和中心城人口保持适度规模结构的过程。二是世界多数国家对特大城市的发展持谨慎态度,在一定发展阶段对中心城区人口规模都采取了不同程度的控制,并积极建设副中心、二级城、郊区新城或卫星城对中心城区人口进行疏解,但取得的效果各不相同。三是广州、北京等城市中心城区的人口不断向外疏散。广州市近年来以规划为龙头,加强控制和引导,使城市布局、人口布局、交通布局出现良性发展的势头。北京市长期以来积极引导人口向郊区疏解。核心城区人口减少,但中心城区外围人口增加。城市发展更多地打上了“摊大饼”的烙印,值得上海引以为鉴。

报告认为,上海的城市发展和中心城区人口控制应当认真吸取国内外大城市发展的经验教训。一是正确认识城市人口发展轨迹,不断探索市场经济条件下中心城区人口疏解的规律;二是重视以交通为先导,疏解中心城区人口;三是加快新城建设,推进城市结构由单中心向多中心转变;四是既要重视常住人口规模控制,也要重视工作人口的控制和疏导,在城市基础设施的规划和建设同时考虑两种人口的不同需要。

报告对中心城区人口规模调控对策建议:降低上海中心城区人口总量,实现人与自然的和谐发展,在实施人口规模的调控中,要从上海经济社会发展的阶段性特点出发, 本着实事求是的态度,科学规划,各方协调,有序推进。

一是开展中心城区人口承载力研究,编制人口、资源、环境的综合规划。要组织力量对中心城区和市域范围的人口、资源、环境、交通的承载力作综合的分析评估;要建立统一的人口信息平台,为人口调控决策提供科学依据;要分别提出核心城区和环建城区的控制目标和措施。

二是严格实行“双增双减”方针,最大限度压缩中心城建筑总量。要严格执行控制性单元规划确定的人口目标;继续努力把已批待建项目的容积率尽量压缩到既定的指标内;在盘活中心城区二产企业土地存量时,应严格控制“退二进居”;实行旧区改造与新城镇建设捆绑搭桥的开发模式。

三是实行郊区倾斜政策,引导中心城产业和人口向郊区新城迁移。继续加大中心城区产业结构的调整力度;充分利用级差地租效益,探索将旧城区建造高档商务楼、高级公寓所获利润,部分转移给郊区建设的办法;在郊区新城局部地区适当放宽容积率的限制;继续加强中心城区的房屋租赁管理;政府应加大人口向郊区迁移的推动力。

四是加快连接中心城与郊区的交通设施投入,为郊区新城发展提供便捷条件。要加快通往郊区主要新城、中心镇的轨道交通、BRT等大容量快速交通建设;加快与之配套的换乘枢纽,大型停车场站建设;降低郊区购车的附加费用,推动一部分先富起来的市民移居郊区。

五是严格控制中心城蔓延,把更多社会资源和功能配置到郊区新城。建好外环线环城绿带,把它作为严格控制中心城区的发展用地的“刚性”边界;加大对松江、临港、嘉定等新城的建设力度,缩小与中心城区的差别,吸引市中心区的白领阶层到郊区就业定居,带动其他阶层市民、离土农民和外来人口向市郊成熟社区转移。

 

主要完成人:

周剑萍  李佳能  丁金宏  杨  军  查  波

孙钟炬  杨建猷  程霄玉  赵  平

完成日期2004年8月