本市社会治理创新中社区工作者政策跟踪研究
2017-03-06 16:34
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2014年上海市委将“创新社会治理,加强基层建设”作为市委一号课题。2015年初,市委又发布“1 6”系列文件,对上海社会治理和基层建设做出了新部署。社会治理的核心是人,重心在城乡社区,关键在体制机制创新。社区工作者政策是上海创新社会治理,加强基层建设创新政策的重要组成。有效推进社区工作者政策的落实、落位、创新,不仅有利于调动人作为社会治理核心的最大积极性,并且对夯实社区建设的工作基础,推进社区治理实现能级提升都将起到积极重要的作用。


本轮上海社区工作者政策调整主要由《上海市社区工作者管理办法》等7份文件所组成。在七份文件中,《上海社区工作者管理办法》是其中的纲领性文件,文件明确了社区工作者的定义,同时对社区工作者的基本职责、配备方式、岗位等级、待遇保障、表彰奖励等相关内容进行了总定框定,搭建了社区工作者政策的主体框架。七份文件中的其它六个文件则是对《上海社区工作者管理办法》的细化,进一步对社区工作者的薪酬体系、专业建设、岗位培训、编制使用、人事管理等管理方面提出了具体操作办法。这七份文件一起,形成了有关上海社区工作者政策的合力,使上海社区工作者政策形成一套“紧密相连,层层相扣”的政策体系。


本轮次的上海市社区工作者政策是上海有关社区建设队伍人政策方面的重要调整,对原有队伍政策保障做出了重要的创新,主要表现在:政策明确社区工作者身份和职责,界定社区工作者是指在本市居民区和街道、乡镇公共事务岗位直接从事社区服务和管理,由街道、乡镇承担全部经费保障和统一管理使用的就业年龄段全日制工作人员。政策明确了社区工作者配备方法,提出选任和招聘两种平行的录用方式。政策细化了社区工作者的岗位等级,将社区工作者岗位等级细分为“三岗十八级”;政策还提出了社区工作者的待遇保障,特别提出社工平均收入须为2013年度全市职工平均工资水平的1至1.4倍;政策还在绩效考核方面围绕“德、能、勤、绩、廉”划分了“优秀、合格、基本各格、不合格”四级等次;在岗位培训方面设立“初任、专业、进修”培训三步走;在表彰奖励方面强调了“重宣传、树典型”;在晋升退出方面提出了畅通社区工作者进入党政机关、事业单位的通道,明确了社区工作者退出的五种情况。这一系列政策的提出,体现了上海社区治理紧紧围绕人这一核心的政策方向感,也体现了上海政策设计面向基层一线人员的关心和倾斜,为新时期我们做好社区工作者人才队伍建设提供了新的政策遵循。


课题组于在“1 6”系列文件发布后就开始跟踪社区工作者,特别是2016年6月始到2016年9月,课题组又分“城区”、“城乡结合区”、“郊区”三块选点进一步对社区工作者展开实地调研。调研结果显示,目前上海社区工作者政策总体落位情况良好,社会反响强烈。主要体现在,各区高度重视,成立相关领导小组,区委办、人保、民政携力合作,搭建了良好的工作落实组织基础;各区科学设计社区工作者人员额度,为基层配齐配强人员,基层总体反映额度总额够用;通过社区工作者统一了街镇非公务员编制人员的工作属性,改变了街道社区内部原有人员属性复杂(分属居民区工作者、党群工作者、中心聘用人员等)的局面;以区为单位经过几轮招聘积累经验,已初步形成了一套招聘、录用、培训、使用、考核、奖励的工作体系,;社区工作者社会地位逐步提升,岗位吸引力加大,全市涌现三名博士级的“小巷总理”,社区工作者队伍“高素质、高学历、高水平”的面貌逐步趋近;社区工作者劳动用工规范,统一与街镇社区工作者事务所签订劳动合同,并归口党建办(大多数)或自治办(少部分)管理;考核体系逐步建立,各街镇普遍用“等级制”、“百分制”、“等级与百分结合制”对社工进行评价考核;基本落实了社区工作者最关心的待遇、考核等核心利益诉求,2016年社区工作者的平均工资已经达到2013年全市职工人均基本工资的1.05倍,与入编前相比总体(平均)实现了30%的提升等等。基层总体对上海社区工作者政策表示满意,并认为本项政策是“1 6”系列文件中政策中“最实、最惠”的政策之一,还有一些同志反映,上海目前正处于上世纪90年代社区“黄菊干部”骨干退休之际,在本轮政策下重新出台相关政策,以政指导选拔新一批社区工作者,这必将使新一比的年轻人通过本轮政策成长起来,有助于推进基层面貌焕然一新。


但与此同时,调研中也发现,社区工作者政策还存在一些需要解决的问题。体现在:在选拔录用方面,在中心城区,目前较高比例人员流失率使一年两次招聘规划略显规模和频次不足,外加街道自主选拔权不足,出现社区工作者虽然额度总体充足,但部分地区实际在岗率偏低。部分城郊和农村基层人口导入区,三大中心社区工作者分配额度还略显较少。在岗位培训方面,基层普遍认为还存在较大的信息不对称现象,当前培训资源还相对欠缺,培训形式略显单一,一线社区工作者普遍反映相关涉法专业知识类、社工心理类(实务)、信息技能类(如PPT使用、沟通技巧)等培训较少,同时因社区工作者工作岗位强度较大,很难保证参与培训的时间,年轻社区工作者几乎没有脱产培训机会;职业管理方面,社区工作者岗位间还有忙闲不一情况,一些专业岗位(如安全监管工作)工作存在一定挑战,绩效考核设计相对粗线条化,优和劣度区分还不明显,工作严重超负荷相关表彰奖励还尚为空白。在薪酬体系方面,部分经济较好城郊和郊区镇域社工收入因上限规定,待遇有所下降,城郊、郊区“不愿入编”的声音反响强烈,一定程度上影响了工作积极性,收入总体平均提高,但年轻社区工作者多处平均线以下,收入总体偏低,待遇提高不明显;在晋升方面,晋升通道还相对单一,居民区书记成为晋升“天花板”,因时间原因还没有形成社区工作者成长发展的完整链条,退出机制还 对虚化,起不到震慑效力,中心城区队伍主动离职率还较高。相对培养一名社工的七年成熟期限,目前政策总体到位,但也有不足,社区工作者队伍整体还在成长,能级提升还有一定的路要走。


除此之外,课题组在调研中还发现,一些街镇干部和社区工作者本人对社区工作者具体政策内容知晓度不高,细节把握存在偏差。居民对社区工作者政策知晓度较低。部分社区工作者反映,一些居民对政策一知半解,还形有一定误解,把政策落实等同于社区工作者的高薪资。这说明加强宣传也是未来一项需要重视的工作。


课题组认为,上述这些问题的出现,反映了政策实施还需要一个过程,需要在实施的过程中边推进,边摸索,边调整,边完善。这中间既有政策落实细节不够到位的原因,也有需要对原有政策设计进行转型升级的客观要求。正是这样,课题组认为,在原有“1 6”社区工作者系列政策的基础上,还应当进一步加顶顶层设计。课题组建议,未来可以“1253”为战略总纲,进一步推动原有政策精细化、体系化,增强政策的科学性、协调性。“1253”其中“1”指坚持一个核心,即以提升社区工作者胜任力为核心;“2”为实现队伍自身发展和队伍管理的两大目标,自身发展目标是:政治先进、能力突出、纪律严明、作风扎实、充满活力,具有胜任力、令人向往、受人尊敬;管理目标是,底数清、情况明、工作得法、针对性强、工作效果好;


“5”指五大体系,包括:体系一:精挑细选的选拔录用体系。进一步借鉴司法改革“员额制”制度,科学测算人员配备数量,以300户为基数单位配备1名社区工作者,在人口导入区适当增加;规范招聘录用程序,逐步提出大专学历以上,四十周岁以下,社会学、社会工作、心理学等专业优先的条件设定;探索职业资质准入制度,到2018年底完成每位社区工作者具备初级社工师资质的目标;适当增加招录频次,视情况由一年两次改为一年三次,必要时启动“储备社区工作者”队伍建设,建立社区后备人才形成数据库和考前试用见习制度。


体系二:层次多维的培养培训体系。构建社区工作者能力升级体系,设计“四个一”培训计划,以七年为时间单元,要求完成“一次外省市调研、一次挂职锻炼、一个研究课题、一个创新计划”,通过定期培训、岗位交流、挂职锻炼等途径,培养成熟优秀的社区工作者;丰富培训内容,注重PPT、视频等多元化教学模式,增加心理、摄影、写作、网络操作等培训课程的设计,新进社区工作者前三年保证一年至少一次脱产培训;构建相互学习和“传帮带”工作机制,快速积累经验和提升实际工作能力;建立全市统一的培训资源库,解决培训资源相对不足,信息不对称问题。


体系三:动态客观的管理考核体系。制订并细化管理制度,做实社区工作者事务所,发挥其管理职能;进一步推动将“三岗十八级”中初、中、高“三岗”细分为“业务主管和行政主管”两大类,建立健全“初级、中级和高级社区工作者”三级职称,在将部分社工编制纳入事业编制同时,施行轮岗制;在“优秀、合格、基本合格、不合格”四个档次上细化考核标准,丰富考核内容,结合百分量化考核与民主评议;制定落实社区工作者年度目标和任期目标管理考评制;强化激励机制,建立社区工作者“大师”工作室和工作制,将优秀社区工作者人才纳入“上海五四青年奖章”等评选计划。


体系四:公平高效的薪酬管理体系。综合设计社区工作者岗位等级与薪资匹配标准,逐步探索试点以“包干制”为基础的整合型薪酬分配制度,将人员额度与工资总额绑定,激发社区工作者工作积极性;完善薪酬定期调整机制,每四年重新测算工资倍数关系,原则上在上一年度全市职工平均水平的1.1-1.5倍之间,部分财政收入高地区和郊区不设最高限度;进一步提高绩效工资比重,由目前的20%逐步提高至50%,并结合绩效考核成绩,适当拉开差距,每个等级能够做到10%左右的收入差额,并以季度或者年度为发放单位,逐步动态调整。


体系五:公开透明的晋升退出体系。推动社区工作者晋升路径的清晰化,健全职称、职务双贯通,综合设计内部晋升和外部晋升两条路径,设计对应副处级岗位社工;动态平衡社区工作者队伍内部结构,将初、中、高级社工比例控制在4:4:2比例左右,制定事业单位面向社区工作者招录的单独招考机制;积极发挥社区工作者“蓄水池”作用,形成有序流动;完善落实队伍退出机制,及时淘汰不合格者。


“3”指“三大保障”,上海应建立市、区、街镇三级层面的体制和机制保障。市级层面抓规划,抓统筹;区级层面抓引导,抓推进;街镇层面抓落实,抓反馈。通过市、区、街镇三级形成合力,促使社区工作者相关政策全面落位。