本市社会治理创新中网格化管理跟踪研究
2017-03-06 16:30
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党的十八届三中全会提出,改进社会治理方式,要“坚持源头治理,标本兼治、重在治本,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。


作为一种社会创新治理手段,网格化管理模式可以克服传统条线分明的管理模式中联动不足、职能缺位的问题,有助于提高城市管理水平,并为化解社会矛盾、解决人民群众关心的实际问题提供了可能。上海作为经济高度发达、人口数量庞大的特大型城市,早在2005年就被列入城市网格化管理的第一批试点,并率先在长宁区等中心城区实施了网格化管理的创新模式,迄今为止已积累了十年多的经验。在2014年一号课题中,网格化管理模式已被上海市政府列为工作的重点,此管理模式也逐步从上海中心城区向外围郊区推广开来,截止目前,城市网格化管理模式已经初步覆盖了上海全部市区和部分郊区。


为了确保网格化管理模式的顺利实施,上海市近年来连续出台了多份配套性政策文件,并针对网格化管理的目标、建设方案与侧重点、绩效评估等方面问题提出了指导性意见。其工作重点目标可概括为以下六个方面:多层级衔接通畅的组织架构、合理明确的网格与职能划分、灵活高效的联动联勤机制、训练有素的基层工作队伍、有效的监督与保障机制、多渠道全面覆盖的信息管理平台。


本课题依据上述政策目标,对上海市不同类型的社区的管理现状进行了调查。在选取案例时,针对上海市不同区域的具体特征,课题组将研究对象划分为三种不同的类型。第一类为上海市中心城区,这一区域商业繁荣,人口密度大、流动性强,居民结构较为复杂、需求更加多样化,但中心城区社区发展往往相对成熟,并对社区工作人员的专业化提出了更高的要求;第二类为城郊结合区域,近年来,随着上海经济快速扩张,近郊地区的人口数量迅速膨胀,从中心城区流出的人口、郊区原住人口以及外来流动人口大多聚居于此,故该区域内的人口结构呈现出高度异质化的特征,这加剧了社会治理工作的复杂性;第三类为远郊地区,由于在城市发展过程中,上海市部分农村地区尚未实现城市化,所以该区域往往呈现出村居混杂的组织形态,并且随着众多投资企业的落户,这些地区的社会治理工作呈现复合特征,但远郊地区的基层社会管理工作往往会面临着行政资源短缺的难题。


由于上海市各区域发展状况及人口情况存在显著差异,城市社会治理与基层建设工作在中心城区、城郊结合地区和远郊地区也相应地呈现出不同形态,本研究选取了静安区大宁街道、宝山区大场镇和嘉定区南翔镇三地作为上述三种类型区域的典型代表,通过对这三个区域的实地访谈,从基本情况、网格化管理难点、组织架构(包括网格划分及层级结构、网格化个部门的权责划分、网格化管理的运作流程)、主要经验这四方面入手,对网格化管理的工作现状进行了摸底,评价政策实施效果,并探讨了各区域网格化管理工作的具体问题及原因。




一、中心城区网格化管理挑战、现状及问题


作为中心城区网格化管理的代表,静安区大宁路街道面临着流动人口较多,流动社会面临着清查难、管理难的问题。同时,城市生产与生活体系、经济与社会体系的互适性也面临着越来越大的张力。为了应对这一状况,大宁路街道在工作过程中将网格站规划为街道和居委会间的中层机构,成为“大居委 小街道”的功能链接点,既帮助居委会解决了权限受限问题,又推动了街道管理的精细化。大宁路街道通过实行“条包块管、以块为主”的管理模式,结合加强居委会力量、强化居民自治的举措,实现了对社区的“无缝隙”管理。从粗放型管理向精细化管理转变、从静态管理向动态管理转变、从事后处理向预警防治转变的管理服务方式创新,进一步为网格精细化管理提供保障。然而,课题组在调查中发现,网格化管理的实施效果往往由于一线人员专业化程度不高等人为因素而大打折扣。例如,某些日常巡查项目中,基层工作人员由于专业知识受限并不能及时发现问题,“防微杜渐”的制度设计无法达成;在纠纷处理时,基层工作人员对某些问题无力或违规处理,易导致局部矛盾产生破坏性后果,造成社会矛盾积累和政府公信力的下降。


二、近郊地区网格化管理挑战、现状及问题


对于近郊城乡结合部的大场镇而言,中心城区拆迁人口以及外来流动人口聚集,新建楼盘与老式公房并存,其人口结构和社区形态均十分复杂,资源配置不平衡,社区管理难度大。按照精细化管理的总体要求,大场镇初步建成了“小网格,大服务”的格局。在网格化管理过程中,大场镇尤其注重制度建设及人才队伍建设,在加强基层人员培训的同时,实行对区网格监督员下沉式管理,并组织推进会议以促进联勤联动,发挥各部门的合力。同时也注重工作的实施效果,曾开展专项工作整治历史遗留问题、居民投诉较多、影响较大的事项和易反复出现问题。但该地区居民的多样化需求仍得不到满足,以村居为单位的“一刀切”管理方式忽视了社区之间的高度异质性,同时就市民热线工单来看,绝大部分的案件承办都是由城管中队承接的,案件处理主体单一,多部门联勤联动存在缺陷,实际解决问题的能力较低。


三、远郊地区网格化管理挑战、现状及问题


嘉定区南翔镇作为上海市远郊地区的代表,同样面临诸多管理难点,随着经济社会快速发展和大量外来人口的涌入,南翔镇的市容市貌以及社区管理面临着巨大的压力,但相关职能部门的执法能力却明显滞后,难以及时获取执法信息,不能对违法现象作出迅速处理,同时多部门联动协调成本很高,执法部门单一。为此,南翔镇在推行网格化管理时采用了“市、区、镇、社区”四级联网的组织架构,即一级政府、二级管理、三级网络、四级网格,通过划分区域,将管理对象细小化、精确化,以便于政府对居村的管理,同时也大力提倡村居民的自我管理,将原先政府全面主导的城市管理工作逐步转为与社会共同担当责任。网格化管理工作实施后,南翔镇的市容环境逐步得以改善,但是由于该管理项目起步晚、镇域各项资源缺乏,只得将工作重点放在市政、环卫、市容等领域,对养老等关乎居民切身利益的问题暂无解决能力。镇城市网格化管理系统也缺乏衔接各个职能部门的领导能力,外加职能部门权责尚未厘清,考核监督体系不建全,相关职能部门往往配合度不足,部门联动不积极,执法效率低下。


通过上述社区案例,课题组对上海市网格化管理的现状与问题进行了深入分析。结合不同区域的实际情况以及国内外网格化管理模式的经验后,本研究针对上述三个区域的网格化管理模式分别提出了如下政策建议。


(一)中心城区:加强网格站基层人员培训,加强与专业化社会组织合作


对于中心城区而言,随着网格化管理的对专业化程度的要求日益提高,需不断加强对基层人员的培训,建议采用编纂工作手册和流动课堂教学的方式,建立以全面职能领域为对象的专业知识培训制度,并通过开展经验总结座谈会等以矛盾处理为重点的专业技能培训活动,对社区高发问题的重点区域工作成员进行相应的培训。相关部门应开展对社区工作人员专业资质的培训工作,鼓励基层人员主动学习、持证上岗。除此之外,针对行政力量整合有余、社会力量发挥不足的情况,对基层治理中专业化要求较高的工作,建议交由市场,外包给专业化社会组织,充分利用社会资源。


(二)近郊地区:推行“差别化”治理模式,调动多种治理主体


近郊城乡结合部地区的重点则在推行“差别化”的治理模式,探索与社区特征相匹配的新思路。针对职能部门权责不清的状况,应细化事件类型,明晰各承办单位的服务范围,完善工作机制,制定工作手册,做到有法可依,执法必严。同时,为减轻相关职能部门的工作负担,避免出现执法主体单一的状况,这一地区也应调动多方力量,共同维护社区的秩序,如依托辖区内的居委会,将网格延伸到楼道,进一步细化网格,鼓励社区积极分子、社区居民、民间组织等多种主体参与到社区治理中。


(三)远郊地区:完善联勤联动机制,建立绩效评估体系


在远郊地区仍需进一步完善联勤联动机制,加强网格化管理平台对各职能部门的联动能力。具体来说,首先应明确各部门的职责,减少执法过程中的推诿现象,其次要理清部门之间的关系,稳定推进“四级网络”组织架构的建设,定期联系各职能部门,完善部门间的合作、沟通工作机制。为确保实施效果,镇域层面应制定绩效评估体系,范围不仅包括网格化管理组织体系中的各层级工作人员,更应将各职能部门的执法考核纳入评估体系中,以进一步提高网格化城市管理水平。