本市社会治理创新中村级治理体系跟踪研究
2017-03-06 16:29
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村级社会治理体系建设是上海市加强基层建设的重要内容。结合市委1 6”系列文件精神,2016年6月上中旬,我们组织包括华中科技大学、清华大学、上海交通大学等全国近10所高校的16名教师和博士,对本市村级治理体系创新工作展开为期两周的实地调查。结合本次调查和全国经验来看,通过村级治理体系改革探索,上海市农村基层末端治理能力显著提升,不仅夯实上海市加快“四个中心”建设和迈向国际大都市的社会基础,而且符合中央政策精神,紧扣当前城镇化背景下“三农”核心问题,具有全国典型意义。


一、创新上海市农村社会治理的必要性


(一)应对新型城镇化进程。当前我国进入城镇化加速推进阶段,对传统社会治理体系提出新要求、新挑战。上海市要实现“社会主义国家大都市”建设目标,内在地包含城乡一体化治理目标,通过创新农村社会治理体系,打破“城市像欧洲、农村像非洲”的城乡二元局面。


(二)回应“三农”治理新挑战。总体上看,改革开放以来城乡关系表现为不平衡发展状态,城市从农村的吸纳能力超过向农村的反哺,城市发展建立在农村不发展甚至相对衰败基础上。上海市农村所呈现的村庄空心化、人口老龄化、农业规模化、外来人口大量流入、村庄内生发展动力不足、农民生活方式趋向市民化等客观形态,对本市“三农”治理提出新挑战。


(三)完善村级治理的新要求。针对当前上海市“三农”治理主要矛盾,创新村级治理体系需着力解决以下问题:提供养老服务兜底,应对人口老龄化趋势;构建基层治理应急系统,降低流动性带来的社会风险;改造基层组织体系,促进城市治理理念向农村落地;理顺村经关系,改造集体经济组织;推进村庄建设,重建社区结构。


二、各区县落实情况与经验创新


自“1 6”文件制定实施以来,各区县乡镇十分重视村级治理体系创新工作,将落实文件当做中心工作来抓,相关工作开展总体顺利,并取得如下成效和经验:


(一)适应人口流动和老龄化趋势,创新基层组织建设方式。当前基层党组面临的党员老龄化问题,以及人口流动带来的组织建设难题。各区县从这两个问题着手,探索加强基层组织建设办法。如松江新源村将党组织建设与网格化建设结合,将党支部建设在网格上,实现党建网格化。通过这一创新,实现党组织网格化与治理网格化合一,每个网格点的网格长家则成为一个活动点,活动点既是网格长的办公服务场所,也是网格支部党员学习和活动的场所,也是村民各类活动聚集商议的场所,实现“党建、网格化与民主议事”三者合一。很好的激活了基层的党建工作和党员组织力量,密切了党员之间、党群之间的联系。


(二)将组织建设与技术手段结合,提升基层社会治理能力。传统的基层治理创新,注重制度创新和人员素质提高,相对忽视现代技术对基层治理的重要意义。上海市人口流动性强,村庄已经突破传统相对封闭的熟人社会空间,人口异质性增强,充分利用现代技术手段才能够提升治理能力。例如,金山东方村针对很多村民变迁进入新社区单元楼之后,参加社区公共活动积极性降低问题,探索新媒体社区项目,加大沟通交流,实施线上招募和线下活动,将基层治理融入“互联网 ”因素,通过虚拟社区建设,弥补人口流动和异质化造出的现实公共生活不足问题,重塑村庄社区共同体。


(三)瞄准群众微治理需求,提升基层公共服务质量。当前上海市农村基层工作重心从招商引资向社会治理转变。与此同时,随着农民收入水平提升,农民需求朝着公共服务更加健全、生活环境更加优美、社区管理更加安全、公共物品供给更加便捷等方面发展。创新基层社会治理体系的关键在于瞄准群众微治理需求。如松江新源村建设“新源村综合为民服务中心”,涵盖社区服务站、老年活动室、卫生室、文体室、演艺厅、智慧屋、健身室、村民会所等服务场所。其中,智慧屋是新源村与上海东方网合作,旨在打造村民不出村就能够解决小到购物,大到医疗养老的“智慧社区”项目;“智慧物流”不仅便利村民的购物消费,还为他们销售自家农产品提供了网络平台;“智慧养老”让老年人在家即可享受网上挂号、预约陪诊、上门送药等社区医疗服务;“智慧商业”可为村民提供水电缴费、取款存款、彩票购买等快捷功能。通过建立综合为民服务中心,有效地解决了老年人出门办事、看病不方便等困难。


(四)充分发挥多种社会力量,扩大公众参与力度。农村基层社会治理需要与千家万户农民打交道,需要满足千家万户农民的千差万别的治理需求,因此,除了扩大政府服务范围和政府服务能力之外,还需要动员群众参与和社会力量参与社会治理。当前老年人和妇女已经成为了村庄的主体,很多村庄治理活动主要是针对老年人和妇女展开,这个群体意愿决定了相关治理活动开展的程度。发挥老年人和妇女在村庄治理中作用,不仅避免村庄“老龄化”和“空心化”所短,而且发挥老人和妇女治村所长,转劣势为优势。同时还要发挥乡贤群体以及村民民约在村级治理中作用


三、下一步建议


(一)抓住“乡村更新”机遇,分类推进村庄社会治理体系创新。“1 6”文件比较全面系统地指明完善村级治理体系关键方面。在实践中,不同村庄经济条件和社会基础存在较大差异,如距离城区远郊、工业化城镇化发展程度、集体经济实力等各不相同。随着上海市“十三五”规划出台和落地,整个上海市农村将随着上海市向国际大都市迈进发生巨大变化,未来城市发展将带动农村发展,部分村庄将被城市吸纳,部分村庄将保留为农业区和生态区。乡村发展规划构成村庄治理基础,建议各个地区在探索村庄治理体系创新时,要结合上海市近期和远景规划实施,分类推进。如近期将纳入城市范围和即将拆迁的村庄,重点探索村庄社区向城市社区转变的治理模式。还有部分村庄将规划为农业发展区和生态保护区,要重点从农业发展和农业治理角度,探索村级治理方式。


(二)加快制定村级权责清单,为村级治理“减负增能”。调查中,大部分村干部反映,近年来村级治理工作任务加重,上级政府下达越来越多的“行政性”工作由村级完成。乡镇将数据采集、材料上报、拆违拆迁等大量行政性工作下达到村级,不但较重村干部负担,而且过多的行政性工作会削弱村民自治性质。建议加快落实《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》所提出“规范村级组织依法协助行政事项”等相关要求,制定村级事务清单及其依法协助行政事项清单,真正将村委会从大量行政性事务中解放出来,以释放村民自治活力。


(三)转变考核机制,释放村级治理内在活力。乡镇对村级指标化、精细化的工作考核机制,有利于激发村级治理动力,提高组织活力。各个区县乡镇都采取将各项工作任务量化,再通过分值计算对村级治理进行排名。这种数量化的考核方式很难适用于社会治理,社会治理本质属于服务村民的群众工作,群众工作做的好坏很难被量化。将这种数量化考核方式运用于社会治理方面,容易引发村级组织在工作过程中“重形式、走过场”,而不注意真正满足群众需求。建议在社会治理方面,弱化自上而下的量化考核,引入群众考核。自下而上地实施群众考核干部,不仅畅通村民需求表达渠道,而且有利于推进村级治理工作民主化。


(四)村级治理体系创新要结合区县乡村体制全盘设置。村级组织是社会治理的末端主体,大部分村级治理工作需要县区乡镇以及村组三级配合才能够完成。如当前村级行政性工作任务太大,很大程度上是区县下达给乡镇,乡镇再分解给村委会造成的。真正落实村级组织的自治性质,需要理顺乡镇与区县、村与乡镇等复杂关系。