完善城镇住房供应体系研究
2016-07-11 10:18
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习近平总书记在20131029日下午中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习时,强调“加快推进住房保障和供应体系建设,是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务,是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求”。尖锐的住房矛盾和艰巨的国家发展战略要求,正在不断倒逼我国住房供应体系必须进行重构,迫使其向前发展前进。但住房供应体系本身就是需要在与经济社会发展要求协调中不断完善和改进的,因而其改革和重构既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸,要不断与时俱进。

本课题围绕中国当前住房供应体系存在哪些问题、问题的根源、如何治理等方面开展研究,提出了以“三位一体”(保障房、社会房和市场房)为核心的住房供应制度重构整体思路。

一、中国住房供应体系的问题所在

当前中国住房供应体系是在工业化、城市化进程中所相应配套而逐步产生的,对支持1990年代以来中国的工业化和城镇化进程都有其贡献和意义。但当前住房供应体系也包含不少问题,最主要的是过多承载城市发展融资功能,过度发挥住房的投资品属性,而忽视了住房本身的民生属性,从而对经济发展和社会和谐都带来很多负面副作用。而且至多适用于城镇化扩张早期,注定是不可持续的。当前对很多城市,尤其东部大城市而言,住房供应体系都需要加快调整和完善。

当前住房供应体系在经济增长层面的最大问题是,城市经济建立在泡沫化的房地产市场上,发展的可持续性和系统风险都被放大了;其次,城市运营成本过高,缺乏发展后劲,中坚技术人才容易流失,制造业和实体经济难以立足,容易出现产业空心化;第三,靠地方政府财政补贴和城市硬件环境吸引力所集聚的产业难以实现产业升级转型。

二、探索建立“三位一体”的住房供应体系

我们建议,中国未来住房供应体系应探索“保障房-社会房-市场房”的三位一体体系。尤其依据中国的时代背景和国家发展战略需求,建立介于政府主导的住房保障供应体系和市场主导的商品住房体系两者之间的社会住房供应体系。

(一)社会住房的内涵与定位

社会住房的服务对象、目标、定位和产权性质很明确。服务对象就是,既不能纳入住房保障体系又进入不了住房市场的“夹心层”;其目标是,只提供居住功能,不提供或最大限度抑制商品住房特有的投资功能和保值增值功能;其定位是,不限于满足基本住房需求,而属于改善型的住房消费,但不属于高端住房消费;其产权特征是,(租赁型)拥有使用权,如果出售型的社会住房,还可以具有所有权、占有权和支配权,但(禁售期内)不具有收益权和(收益)处置权。相比而言,商品房拥有对财产的全部产权,保障房则只有有限使用权。

需要说明,租赁型的社会房就是我们现在所说的公共租赁房,出售型的社会房则还是一个概念设计,我们命名为“自住型商品住房”,住建部现在提倡各地试点的“共有产权房”可以看作是其中的一个特例。

(二)发展自住型商品住房的意义

    社会住房供应体系虽然以出租为主,但在中国国情下和基于发展权的视角,也要有出售部分。出租部分解决“住有所居”,出售部分解决“居者有其屋”。具体而言,需要尊重中国城市居民对居住稳定性的人性要求和对产权房的文化要求。但社会住房供应体系中出售的住房,必须要与住房市场中提供的商品住房有严格区分。区分的界限就是产权的不同,由此导致功能和作用的不同。

相对租赁型的保障房,自住型商品住房有以下优势或独特作用:

一是更适应国情和更有利于和谐社会的创建。“有恒产有恒心”,增加住房自有率,有利于社会稳定和谐,也有利于房屋维护保养,同时避免低收入家庭的“贫困陷阱”和贫民窟现象。

二是更有利于房地产市场的稳定。公共租赁房政策只能延缓而不能化解中低收入家庭庞大的购房刚性需求,自住商品住房在解决产权房刚需方面更有效,更有利于楼市稳定和宏观经济发展。

三是对政府财政形成的压力小。自住商品住房直接出售,政府没有直接投入资金,也没有公租房那样后续运营管理上的财政补贴压力。

(三)自住型商品房的操作方案

1、限制自住商品住房上市交易,禁售期至少为十年。严格限制自住商品住房上市交易,禁售期内只能由代表政府的住房保障机构按约定条件回购,才能最大限度杜绝购房者借机获利的可能,节约社会监管成本,同时也遏制政府乐见高房价的内在激励。住房保障机构回购自住商品住房后,在自住商品住房二级市场上挂牌出售,二手自住商品住房购买者仍然必须满十年才能再上市转让出售。

2、逐步放宽购房准入标准,让自住商品住房面向大多数夹心层,释放真正的楼市购房刚需。在剥离自住商品住房的投资价值且需承担一定使用成本之后,仍然申请购买自住商品住房者,都是真正的刚需。在开始时房源不足供不应求的情况下,设置一定门槛是必要的,但随着新建房源的增多,门槛应逐步降低。但应坚持自住商品住房只解决初次置业家庭的刚需,为此禁止商品房拥有者购买自住商品住房,或抛售商品房后购买自住商品住房。

3、严格限制自住商品住房面积和建造标准。自住商品住房带有一定的社会保障属性,为此需要与完全产权的商品房市场区分开来。建议自住商品住房以单身成人或夫妻三口构成的基本家庭为供应的主要对象,原则上只供应建筑面积50平以下的一室一厅和建筑面积75平以下的两室一厅。在地段选址上也做一定限制,并有意识以此引导市中心人口向市郊疏散。

4、供应方式尽量充分利用市场机制,减少政府一切不必要的介入。遵循十八届三中全会决议所提出的“尽可能让市场机制起决定性作用”的精神,政府只需要对自住商品住房制定不可转让或十年之内不可转让的限制之后,辅助自住商品住房在面积、建造标准、地段和购买者需名下和历史上都无房的要求之后,政府都无需再有介入。从土地出让、分配和销售一切都交给市场。开发商自行根据对自住商品住房的潜在需求价格来竞争土地,定价权也完全交给开发商,销售风险由开发商自行承担,购房者购房后的资产贬值风险也由自己承担。政府彻底不管价格和分配,只制定规则,避免政治担保风险和腐败风险。

(四)共有产权房的中长期发展方向

共有产权房可以看做是“自住型商品住房”的一个特例。长期来看,共有产权房将从购房人与政府共有,走向开发商与业主共有,最终走向业主共有的住房合作社模式。

开发商与业主共有。经过一段时间的培育后,政府可以鼓励开发商与业主共同持有股份的共有产权房。这样,购房人减少了当下的购房成本,意在长期回报的开发商则保留了对未来增值的索取权。

业主共有。更进一步,将来还可以探索购房人之间集体投资、集体拿地、集体共有整个小区的共有产权房。类似北欧和德国的住房合作社。每个业主退出后只能把房子交回给业主委员会,业主委员会对外发售,业主个人不得私下买卖。作为业主委员会,考虑是维持小区的长期稳定与和谐,不会刻意参加市场炒房。

以上设想的这些改造之后,政府不再以地价折算的股份来与购房人直接共有,而是以政策干预来与购房人间接虚拟地共有。实际上是起一个培育自住型住房市场的作用。

总之,本研究认为:我国住房供应体系重构的核心是,在政府主导的保障房供应体系与市场主导的商品房供应体系之间,铸造一个过渡形态——社会住房供应体系,具体包括:租赁型的公共租赁房(社会租赁房)和出售型的自住型商品房。这样,保障房、社会房、商品住房,构成了“三位一体”住房体系,各司其责,无缝衔接,适应市民不同的住房需求。出售型社会房,把挤压在商品住房市场单一通道上的自住型产权住房需求进行分流,对抑制商品住房价格、降低市场风险将会起到显著效果。

主要完成人:

          姚玲珍  

段广平   王胜军    

完成时间:20141