上海城市未来发展与土地利用制度改革的两个重点空间和两个制度创新
2016-07-11 10:17
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2001年国务院批准的《上海市城市总体规划(1999-2020)》设定2020年建设用地规模目标为3226平方公里。上海全市从2013年到2020年的新增建设用地总量应控制在150平方公里以内。

20143月公布的《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》明确提出要严格控制城市发展规模,实现全市规划建设用地总量“零增长”。上海市委、市政府已经明确要求市规土局,建设用地规模必须只减不增。韩正书记进一步要求建设用地规模负增长。编制规划要重视留白,为未来发展留够空间。

我认为,要实现上述目标,需要在土地利用制度上进行创新。制度创新的两个重点空间是郊区新城和各类产业园区,土地利用制度创新的两个重点是土地用途管理制度改革和农村零碎建设用地向城镇中心集中的制度创新。

一、重点空间

(一)郊区新城

郊区新城的问题是人口与经济活动集聚程度不够,城市空间低密度开发,大街区缺少商业氛围,城市基础设施配套不足,人气不足,郊区服务业比重低。

实际上降低开发强度或留白的前提是提高建设用地的利用效率。如果建设用地不能得到有效利用,建设用地的摊子就会铺得过大,就难以留白。目前上海郊区新城的开发强度(建设用地占全部土地的比例)过高与建筑密度过低、建设用地效率过低是一个问题的两个方面。

未来郊区新城的规划与建设要注意降低开发强度,同时提高建设用地的利用效率。提高建设用地的利用效率包括几个方面:1.提高建设用地的容积率,例如从目前的较低水平提高一倍;2.完善郊区新城的城市基础设施,在提高人口集聚程度的前提下实现不同城市功能的配套,尤其是公交、教育、医疗卫生、商业网点、生活服务和文化体育娱乐等,重视公共空间的开发,包括商务楼内部的公共空间开发,以及地下空间的开发,重视地铁上盖土地的综合利用开发;3.建设连接郊区新城与中心城的大容量快速轨道交通,目前站站停轨交费时过长,单程耗时2小时以上,不能用于上下班通勤,轨道交通投资和部分资金可以地铁上盖或车站周边土地的开发来适当加以回收;4.避免规划和建设“大街区”,提高郊区新城的道路密度,同时降低道路宽度,形成更加人性化的城市布局和空间氛围。

(二)产业园区

功能单一,除了产业功能外混合功能开发受土地利用制度限制,目前的改革方案力度不足,政府规制过多过细,园区空间利用转型的增值效益如何在企业、园区与政府之间合理分享的考虑不足,企业转型积极性受到影响。上海产业园区占建设用地的比例较大,二次开发和利用的空间也较大,应该通过合理规划对有条件的产业园区进化城镇化开发,将不同功能,包括生产功能与其他功能,如研发、营销、商业服务和居住等在空间上适当混合,进一步完善园区的城市基础设施,减少产业园区就业人员不必要的长距离上下班通勤。

二、制度创新

(一)土地利用制度改革

我认为上海土地利用制度改革的步子可以更大一些,综合用地允许将不同土地用途在同一地块迭加,允许不同功能的垂直混合或水平混合,强调规划单元理念,实现各规划单元内城市基础设施与公共空间的规划开发与运作。新加坡园区土地用途的垂直混合,台湾新竹园区鼓励提高容积率的做法(一倍容积率收一倍地租,二倍或二倍以上容积率均收二倍地租)的经验值得借鉴。土地产出率提高以后,政府可以从税收增加和城市基础设施的更好的规模经济效益中直接获益。

(二)推动农村零星建设用地的集中机制

本世纪初上海曾对“三个集中”进行探索,但是由于经济效益的问题未能取得成功和推广。

近年来全国各地对土地制度进行了新的探索,如成都的星星对月亮,即在乡镇范围内将零碎农村宅基地集中,重庆鼓励农民将建设用地复垦为耕地,取得相应面积的地票,并允许地票在市场交易的制度创新等。目前这两种办法都存在一些问题。

为了提高上海农村建设用地的利用效率,上海可在借鉴成都与重庆制度创新的基础上,创新农村零碎建设用地向城镇中心集中的制度。我建议通过按地价比例进行土地空间置换的制度,使农村社区在土地置转换中获得合理收益。例如A地块的农村建设用地需要向靠近城镇中心(如某新城)的B地块集中。A地块周边建设用地的出让价格为50万元,B地块周边建设用地政府的出让价格为200万元,则A地块40亩建设用地复垦为耕地后可以在B地块按四分之一的比例获得10亩建设用地的使用权。按照建设用地增减挂钩的相关规定,B地块可有40亩农地转为建设用地(建设用地总量没有增加),其中10亩建设用地的使用权补偿给拥有A地块的农村集体,其余30亩建设用地可以通过招拍挂出让。土地收益可以在政府与农村集体之间适当分配。这样可以实现农村零碎建设用地向城镇中心集中,可以更好地形成规模经济,用地企业可以获得区位更好的建设用地供应。

主要完成人:

左学金

完成时间:20148