《上海市交通发展白皮书(2013版)》技术支撑研究
2016-07-11 10:14
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上海市政府于2012年启动了新一轮交通白皮书编制工作。为科学编制《白皮书》,根据市白皮书编制领导小组的要求,由上海城市综合交通规划研究所、上海市发展改革研究院、上海市城市规划设计研究院、上海市交通港航发展研究中心组成的核心编制小组深入开展配套研究工作。研究过程中同步开展后评估、发展战略2个总体层面的研究课题,以及20个专项研究和5项调查研究,充分利用历次综合交通大调查的研究成果,积极运用综合交通模型等定量分析工具。课题研究为《白皮书》目标、战略和具体行动计划的最终确定提供了科学依据,为具体政策取得市政府、相关职能部门以及社会的共识起到了协调和推动作用,对《白皮书》最终出版和发布起到了重要支撑作用。相关政策的论证过程和结果已经为上海交通相关职能部门编制十三五规划、出台重大交通政策起到了依据和指导作用。

一、系统开展2002版交通白皮书后评估,总结经验和不足,明确修编重点

对既有交通白皮书开展跟踪评估是白皮书修编完善的重要环节,通过总结成功经验和案例,查找问题和瓶颈,为新版白皮书编制奠定基础。一是宏微观相结合,对总体战略导向、目标及具体政策开展全面系统评估。就白皮书提出的一体化战略、三大核心战略导向,四大总体交通服务目标,以及设施、运行和管理章节中具体的政策执行情况进行评估,分析不同执行情况背后的经验和问题症结。二是总结分析02版白皮书以来的交通发展成就和经验,梳理提出上海交通发展面临的“四方面难以为继”的重大问题。依据交通模型、统计数据等手段,分析白皮书颁布10年来,上海经济社会发展、城市布局形态,人口和交通需求,机动化水平等方面的特征变化,客观总结了交通发展成就和经验,梳理提出上海交通发展面临的“四方面难以为继”的重大问题。三是就新版白皮书编制提出了“三个转变”的初步建议。即要由配套保障的适应型发展向统筹协调的引导型发展转变;要由注重保障交通畅通向进一步提高交通品质转变;要由管建并举逐步向重在管理转变。

二、梳理全球城市发展沿革,审视上海交通发展脉络和阶段定位,明确发展导向

上海交通发展阶段和定位的判断是制定上海交通发展战略的必要途径。研究基于全球视野,关注国际标杆城市的过去、现在和未来,为上海交通的发展导向寻找依据和目标。一是梳理全球城市发展沿革,审视上海交通发展脉络和阶段定位。梳理伦敦、纽约、巴黎、东京等国际标杆城市的经济社会、城市形态、交通特征发展历程。通过与上海的横向比对可知,明确上海与国际大都市在20世纪60-70年代的发展情况类似,但也面临全球化、区域一体化、资源约束、老龄化等更高的发展要求。二是梳理国际大都市各类战略文本,为上海交通远景和发展理念设定提供借鉴。研究全面梳理了伦敦、纽约、巴黎、东京等国际大都市相关战略和政策规划理念,即发展愿景及目标强调“世界一流”、“国际竞争力”,理念及价值取向强调可持续发展,发展途径及手段强调城市机动化服务的整体组织和品质及其与外部要素的一体化。在此基础上,提出了未来10-20年上海交通发展思路,即区域多中心统筹发展是应对城市蔓延发展的唯一出路。多模式交通体系的构建是实现机动化有序发展的重要途径。多元协同、可持续发展是未来上海交通发展必由之路。

三、强化上海交通战略方案设计和模型测试,为发展目标的设定提供量化支撑

有针对性和量化的交通目标有利于交通任务和措施的实施推进。研究就未来影响交通发展的因素进行多情景分析和组合。通过交通模型测算比较,进而形成一套相对可操作性的指标。一是基于土地利用、交通设施、交通政策3类要素设计战略方案。新一轮交通白皮书战略测试模型是根据2009年交通大调查数据构建而成,通过现状调查得到的交通特征信息建立各模块数学模型,并标定相应参数,反映全市和中心城各种交通方式出行的基本特征和相互关系,能够在全市宏观层面直接反映交通需求特征和重大建设和交通政策方案的实施效果。重点考虑土地利用、交通基础设施建设、交通需求管理政策等3类影响因素,对应地设计多种战略组合方案,最终确定3套战略方案。二是基于评价指标体系,从追求供需相对平衡,综合效益最佳角度出发确定优选方案。基于“人员出行需求”和“交通系统运行”两大评价指标体系开展测试,按照全市、中心城、郊区,就出行时耗、客运效率、运行车速等关键指标进行分区域统计比选。最终提出“保23”的战略选择,即战略实现途径选择应保二(中用地引导政策 中公交基础设施 中需求管理政策),争三(强用地引导政策 强公交基础设施 强需求管理政策),避免现有政策微调延续造成的交通形势恶化。

四、围绕重点交通政策开展专题研究和调查,支撑具体政策的制定

交通政策的设计需要充分考虑市民的出行意愿和可接受度,为保障政策设计的科学性,开展了配套专题和专项调研工作。一是围绕5方面要求设置专项课题。围绕把握宏观发展形势对交通发展要求、交通引导城市发展、对外交通体系完善、城市交通模式优化、加强综合交通管理保障设置20个专题,通过招标形式吸引国内外知名研究机构的参与,扎实系统的专题研究为专项政策的制定提供了坚实的基础。二是为补充与交通政策设计相关的居民接受意愿,设置专项交通调查。上海市历次综合交通调查和常规调查为白皮书的编制提供了相对宏观和系统的数据基础,但对于近期热点问题的细节特征和问题诊断,以及市民意愿,往往在以往综合调查和常规调查中涉及不到。为此,针对近期的小汽车发展、大型居住区、公交接驳、交通信息需求、居民出行成本和意愿等热点和重点问题,开展了五个分项调查。从调研范围看,根据不同政策的关注区域不同,在全市层面统筹考虑调查点的设置,重点加强了对中心城发展粘连在一起近郊区、以及远郊城镇的关注。

五、积极开展社会参与,不断完善政策条款,推进完善公共政策社会参与机制

公众参与是公共政策制定的必要环节,有利于进一步形成社会共识,为白皮书政策的最终出台和贯彻落实提供保障。一是强化社会公示的社会参与和意见广泛采集。本次白皮书研究的社会参与充分发挥了专家、人大、政协、社会公众的参与。特别是在社会公示方面,有了较大的突破。市民对车牌额度是否要设置期限、关于外地牌号车牌管理政策、应鼓励而不应该禁摩、对额度拍卖政策的态度等关注度最高,争论也存在较大的分歧。从反馈意见的人群看,拥有小汽车、摩托车的人群比例高达60%左右。反映了不同交通工具使用人群在社会地位、社交方式、诉求表达等方面的差异。二是基于总体平衡、差别对策的策略采纳社会公示反馈意见。反馈意见不能完全代表所有交通出行者的意愿,对于反馈意见的具体论点应在总体层面权衡后酌情采纳。在社会反馈意见的梳理和归纳上开展专题研究,明确了总体修改原则和具体的修改差别化建议,为规范社会意见的采纳吸收进行了积极的实践。总体而言按照与白皮书政策导向是否一致,行动条目中是否涉及等要素,划分为4大类,根据意见不同的特征,在白皮书修改时区别对待。

主要完成人:

薛美根                  唐忆文 

     陈文彬                 

秦明霞        孙征宇         

完成时间:201312