上海政府购买公共服务机制研究
2016-07-07 17:30
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积极推动政府购买公共服务,是加快建设服务型政府,处理好政府和市场关系的关键环节。上海是我国最早尝试政府购买公共服务的城市,经过十余年的创新实践,已初步建立起一套行之有效的政府购买公共服务内容体系和运作机制,但购买的实践过程中仍存在着诸多的问题,须在借鉴发达国家和地区政府购买公共服务经验的基础上进一步完善。

一、上海政府购买公共服务的实践历程及现状

上海政府购买公共服务的实践分为了起步探索阶段(1995-2000年),整体推进阶段(2000-2010年)和规范发展阶段(2011年至今)。取得成效主要有:一是初步建立政府购买公共服务的内容体系;二是政府购买公共服务的方式日趋多元化;三是制度化、规范化建设稳步推进;四是不断创新了社会管理和社区管理模式;五是满足了公众多元化的需求。

二、上海政府购买公共服务存在的主要问题

1、购买制度上,缺乏相应的法律制度保障。政府购买公共服务目前缺乏统一的法律法规及规章可循,目前上海市级和区县层面制定的一些规范性文件法律层级较低,效力有效,缺乏普遍的刚性约束,规范化、制度化的操作办法还未能形成,政府购买服务还处于点上有探索、面上无推广和实践有操作、制度无保障的尴尬境地。

2、购买范围有限,公共服务购买开展尚显不足。目前上海政府购买公共服务以养老、助残、济困等社会服务,以及承接政府部门部分职能为主,在而在公共教育、医疗卫生、环境保护和就业这些涉及到居民切身利益的公共服务领域购买数量及规模明显不足。

3、购买程序不够规范,合作过程中随意性较大。上海政府购买公共服务尚未建立起公开透明规范的流程,主要表现在购买相关信息不够公开、购买行为内部化、监督管理机制不完善和评价体系欠合理等方面。

4、购买模式以形式性购买为主,独立性购买比例小。目前上海政府购买服务以形式性购买为主,许多公共服务政府直接将其委托给下属的事业单位或非营利组织,而开放、公开的竞争性购买比例较小。

5、购买主体单向主导,购买双方非独立平等关系。有相当一部分社会组织实际并非独自成长的社会组织,而是由作为购买者的政府发起或者倡导成立的社会组织。政府的强势主导和社会组织的弱势遵从都是显而易见的,购买双方尚未建立起独立平等的契约关系。

6、购买服务满意度一般,服务质量有待提高。在政府购买公共服务满意度问卷中,有近40%的民众感到“一般”、“不太满意”和“不满意”。造成公众对政府购买公共服务不满意的主要原因主要有:“获得服务很麻烦”、“服务效率低”、“服务品质不高”和“服务没有针对性”,由此政府购买公共服务的质量有待进一步提高。

三、政府购买公共服务的国际经验借鉴

1、政府购买的公共服务领域广泛,教育、公共卫生、文化、社会服务等是主要领域。国际资料显示,绝大部分种类的公共服务都可以纳入政府购买的范围。特别是教育、文化、公共卫生、社会(区)服务、养老服务、残障服务、就业促进等领域。

2、非营利组织是承接公共服务的重要主体。在不少国家非营利组织是社会福利的第一道防线。不管是新西兰为代表的政府管理私营化模式还是美国为代表的精简政府机构、服务外包模式,都把非营利组织作为重要的合作伙伴,并且其地位有日渐上升的趋势。

3、在购买方式上,公开竞标是最典型的模式。公开竞标是西方各国公共服务市场化改革中最重要的形式。通过完全放开的招投标和有资质认定的招投标,引入市场竞争机制帮助政府降低购买公共服务的成本、提高资金使用效率。

4、对于购买行为有健全的立法规定和严格的操作程序。在美国、英国、东欧等主要国家,均有国家层面对购买公共服务的立法,且购买公共服务都有一套严格的操作程序。如美国政府购买公共服务由至少六个环节构成,英国政府采购程序则包括八个阶段。

5建立了独立的事后调查评估机制。国外大多建立了独立、专业、多元化的外部监督机制,由会计师事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等专业机构参与政府购买公共服务监督。它们拥有专业人才、技术性更强,同时保持客观性和公正性。

四、进一步完善上海政府购买公共服务机制的思路和建议

对应当前上海政府购买公共服务实践中存在的诸多问题,在借鉴国外政府购买公共服务做法及经验的基础上,课题组提出,完善当前上海政府购买公共服务体系的总体思路是:进一步建立健全上海政府购买公共服务的全过程管理机制。即健全公共服务购买目录筛选机制,公共服务购买跨部门协同机制,公共服务购买招投标机制,动态过程控制和监督机制,公共服务绩效评估机制,项目承接方末位淘汰机制。

具体措施可包括:

1、加快制定政府购买公共服务的地方规章,设立市级和区县政府购买指导机构应当加快地方立法,制定《上海市政府购买公共服务管理办法》,对政府购买公共服务的范围、内容、部门职责,监管方式、评价方式等具体内容进行规范。有必要在市级和区县设立政府购买服务指导办公室,负责指导和协调市级或区县各个职能部门从事政府购买公共服务工作,并对政府购买的绩效作出考核与评价。

2、确定公共服务购买的领域及标准,制定政府购买服务指导性目录。界定政府公共服务的领域,将其分为禁止性购买范围、应当行购买范围和裁量性购买范围,在此基础上,应当建立由社会公众、专家学者、社会组织以及市财政等相关代表组成的筛选委员会和专家库,通过筛选建立政府职能转移目录和政府购买社会组织服务项目库。

3、建立公开、透明、竞争的购买程序,规范政府购买服务的招投标过程。要规范政府部门权力,实行社会公众、审计部门监察和纪检部门对招投标的全过程参与。购买公共服务的政府部门与承接组织签订购买合同,应当明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估方法、各方的责任和义务、过失(意外)事件的责任及处理、项目监管和社会监督机制、合同失效等条件。

4、积极发展独立竞争性购买,规范非竞争性购买,优化公共服务购买模式。一方面是要积极发展独立性购买,使其成为未来上海政府购买公共服务的主要模式。另一方面,要规范非竞争性购买模式。建立以购买双方的责任为核心的契约关系。

5、完善政府购买的多主体监督,建立科学合理的绩效评价体系。要发展独立化、专业性、多元化的第三方监督评估机构,增强社会公众、大众传媒监督,强化专家监管,建立政府购买公共服务以效率和效果为导向的绩效评价体系。

6、加强政府购买的风险评估及管理,实行项目末位淘汰制。要对承接公共服务生产的社会组织进行风险评估,对其资质、能力、经验等方面做出评价。建立社会组织承担公共服务项目信用数据库,将所有购买过公共服务项目的社会组织纳入到数据库,对不认真实施或者实施绩效差的社会组织实行末位淘汰。

五、与政府购买公共服务相配套的政策建议

1、政府层面:加快政府职能转变,实现政府生产与提供职能相分离。通过政府购买服务, 政府应当由公共服务的直接提供者, 转变为公共服务的规划者、购买者和监督者, 实现了社会权力的回归和政府角色的转换。

2、市场层面:鼓励民间资本的参与,构建多元化的筹资渠道。必须建立科学合理的财政保障机制, 加大公共财政对公共服务购买的投入力度,不断拓展筹资渠道, 通过政策优惠鼓励和支持社会资本(包括国外资本)进入公共服务服务领域,通过补贴和税收返还等方式鼓励和支持企事业单位、社会团体、其他社会组织和个人参与提供公共服务。

3、社会组织层面:积极培育和发展社会组织,建立社会化公共服务体系。社会组织要增强自身专业化水平,提升承接服务的能力;要增强自身社会影响力,提升社会资源的筹集能力制,要增强自身社会公信力,提升内部管理能力

4、制度环境层面:建立健全上海各级政府购买公共服务的政策和制度。应当尽快从立法和制度层面上明确政府购买社会组织公共服务成果的基本原则、购买范围、购买方式、经费投入和资金监管等内容,为公共服务承担主体制定更多优惠性的税收政策,制订和完善具有操作性的实施细则和配套措施。