上海进一步深化农村土地管理制度改革研究
2016-07-07 17:27
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农村土地管理制度的进一步深化改革,如何既能推进农业的适度规模经营、促进土地的节约集约利用;又能保障农民的合法土地权益和利益、提高农民在土地增值收益中的分配比例?这是党的18大、2013年中央1号文件、《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》的修改要点以及国土资源部提出三保原则、7方面27条改革政策建议已明确的改革方向。

根据重点招标课题发包单位的指导要求(即:本课题承担人负责的课题不要求全面),本课题主要侧重以下四方面展开研究:一是农村承包地确权和流转的深化改革,以松江家庭农场为例,分析家庭农场进一步推广发展的难点和问题所在,提出加大土地流转的改革建议;二是农村集体建设用地流转的深化改革,以上海城乡建设用地增减挂钩试点为例,总结通过流转节约集约农村建设用地的经验,提出存在的问题以及面上推广的难点,并进一步提出下一阶段改革需要注意的问题和政策建议;三是“城中村”问题解决的深化改革,以“城中村”改造为例,分析“城中村”改造面临产权、政策、资金、土地供应等困境的深层次原因,提出“城中村”问题解决的政策建议;四是宅基地置换、退出的深化改革,以上海宅基地置换试点为例,总结试点过程中的经验和问题,以及面上推广存在的难点,针对宅基地退出机制的构建,提出进一步改革的政策建议。

课题报告由五部分组成:

第一部分,上海进一步深化农村土地管理制度改革面临的主要问题:基于政策有效性的评估在总结近年来上海在农村土地管理制度改革方面的主要做法和成效基础上,首先,分析了流转承包地,发展家庭农场面上推广面临土地、人才、资金资源的瓶颈制约突出表现为一是农民流出承包地的意愿有所减弱;二是规模经营主体后继乏人;三是发展规模经营所需资金受到制约。其次,分析了流转集体建设用地所面临的法律、规划约束和交易平台建设滞后的问题。主要表现为:一是法律政策层面对集体建设用地流转的支持力度不够;二是集体建设用地流转制度与规划之间缺少有机衔接;三是集体建设用地流转市场机制建设有待进一步完善。第三,分析了“城中村”改造所面临的产权、政策、资金、土地供应等问题和困境。第四,分析了宅基地置换中出现的农民利益受损、土地指标和资金难以平衡等问题。具体表现在:一是农民出现生活成本提高、房产证颁发不顺、保障覆盖率不全面等问题;二是土地指标出现不平衡现象;三是资金平衡出现困难。

第二部分,影响农村土地管理制度改革有效性的因素及深层次原因:基于实践案例的分析。针对上述问题,结合上海农村土地承包经营权流转模式、宅基地置换、农村集体建设用地转让等现实案例,分析了影响农村土地管理制度改革有效性的因素和深层次原因。一是分析了流转承包地,发展家庭农场面上推广缓慢的原因;二是分析了集体建设用地流转不畅的影响因素;三是分析了“城中村”改造困境的深层次根源;四是分析了宅基地置换试点做法难以推广的原因等。

第三部分,上海进一步深化农村土地管理制度改革的经验借鉴:基于外省市的实践分析。首先,考察了宁波、武汉、延边、郎溪,解除土地承包经营权流转阻碍,发展家庭农场的做法,分析了其土地承包经营权流转经验对上海的借鉴。其次,考察了广东、湖北、成都、重庆促进集体建设用地流转的主要政策与做法,分析了其农村集体建设用地流转经验对上海的借鉴。再次,考察了深圳市“城中村”改造的主要做法,分析了其对上海的借鉴意义。

第四部分,上海进一步深化农村土地管理制度改革的取向:基于目标层面的分析。在明确上海进一步深化农村土地管理制度改革应遵循原则的基础上,分析了上海进一步深化农村土地管理制度改革的目标取向。首先,以用益物权为基础,保障农民合法权益,实现国家集体农民利益兼顾为目标。据此认为:上海进一步深化农村土地管理制度改革,应当实现土地资源的财产化、价值化,使农民实现从资源性经营向资本性经营的转变。具体应把握好五个方向。其次,以耕地保护为基础,节约集约利用土地,实现满足各类用地需求为目标。据此认为,应把握的基本方向是:提高集体建设用地利用效率为基本出发点,以产权明晰、用途管制、严格管理为基本原则,以“三个集中”为基本导向,以《中华人民共和国城乡规划法》为基本依据,以置换、增容、整合、平移、互换、流转、退出为基本方式,在尊重农民意愿、保护农民利益的前提下,借鉴国内外经验,结合上海经济结构状况和产业升级要求,按科学规划、盘活存量、三个集中、市场运作的思路,推进集体建设用地的节约集约利用。第三,以经济规律为基础,合理推进各项改革,实现社会经济稳定发展为目标。据此认为:上海未来土地管理制度改革要立足于现阶段经济发展水平,在“可以为”的基础上“谨慎为”,合理稳妥推进各项改革。第四,以市场配置为基础,发挥价格发现机制,实现提高土地资源效率为目标。据此认为:未来农村土地管理制度的改革,需要让市场在国家宏观调控下对土地资源配置起基础性作用,由产权主体决定土地利用方式,由市场决定土地价格,以此来推进土地节约集约利用。从经济角度来讲,有效率的土地资源配置需要满足三个要求:一是土地利用数量结构要符合一定产业结构衍生的各行各业的用地需求;二是土地利用空间结构要符合一定产业结构中各行各业用地的区位要求;三是由于产业结构是在不断变化、不断升级,要求土地利用的数量结构和空间结构也应灵活地随之变化。

第五部分,上海进一步深化农村土地管理制度改革的基本思路和政策建议。农村土地产权制度、农村集体建设用地流转增值收益分配制度、农村宅基地管理制度、农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩四个角度,梳理了上海农村土地管理制度长远和近期深化改革的基本思路。在此基础上,提出了上海进一步深化农村土地管理制度改革的政策建议。

1)在农村承包地流转方面提出的政策建议。一是规范农村土地承包权流转。包括:明确流转方式、规范流转程序、规范流转行为等;二是构建完整的政策制度体系。包括:政策导向扶持发展规模经营、强化农业服务体系建设、建立良好的投入增长政策、加强新一代农业经营主体培育等;三是实现机制保障。包括:承包土地流转机制、农业经营准入机制、农业经营发展机制等。

2)在农村集体建设用地流转方面提出的政策建议。一是真正实施国有土地与集体土地“同地,同价、同权”;二是正确处理集体建设用地节约集约利用与增加农民财产性收入的关系;三是制定出台郊区集体建设用地的各类标准,控制用地总量;四是制定集体建设用地使用权流转的配套政策;五是建立完善的农民社会保障体系,清除集体建设用地流转的障碍。

3)在农村宅基地置换、退出方面提出的政策建议。一是建立符合实际的农民宅基地分配、使用、置换、流转、收回政策体系;二是采取限制发展措施,严控宅基地的新增趋势;三是采取滚动发展模式,解决宅基地置换资金缺口大的问题。

4)在城中村改造方面提出的政策建议。一是加强领导,推进“城中村”改造的体制机制建设;二是利益均衡,充分调动政府、开发商和农民三方的积极性;三是摸清底数、锁定地块,对纳入全市统一改造计划内的“城中村”实行目录管理;四是实事求是,因地制宜,针对“城中村”各自不同情况进行分类指导;五是整合聚焦,突破创新,建立健全支持“城中村”改造的一揽子政策体系;六是营造氛围,加快形成有利于推进“城中村”改造的良好外部环境。