上海深化投资体制改革的政策设计研究
2016-07-07 17:23
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经过30余年发展,上海投资体制建设在取得多项成果的同时也进入了深化改革的瓶颈期。在借鉴典型性城市投资体制改革的经验基础之上,结合实际调研,上海迫切需要在政府机构改革和职能转变中深化改革投资体制的政策设计。

一、上海投资体制改革以来取得初步成果与存在的主要瓶颈问题

1、上海投资体制改革以来取得初步成果

1)投资主体逐步多元化,投资方式逐渐多样化

2)政府干预逐渐减少,政府投资基本归位

3)国有投资项目决策趋向规范化,投资监督体系基本建立

4)投资环境逐步改善,社会资本投资领域逐渐扩大

2、上海深化投资体制改革过程存在主要瓶颈问题

1)核准制和备案制仍不完善,宏观调控与监管水平有待提高

2)缺乏整体战略规划,投资、财政、银行体制改革不匹配

3)存在政策落实滞后性,政府投资职能转换不到位

4)企业投资主体融资渠道不畅,投资结构不合理

二、典型国家城市投资体制改革经验与启示

城市拥有众多的投资咨询中介组织;

建立完善的政府投资项目监管体系;

遵循市场经济、公共行政和行政法治的基本要求,简化政府投资审批流程,注重行政审批的效益成本;

制定完善的“政府投资审批程序法”,依法规范政府投资行政审批行为;

民间投资准入机制的创新突破;

三、上海投资体制深化改革的总体思路、阶段性目标及主要任务

 上海政府投资体制改革政策设计应考虑以下方面:一、缩小国有资金的全资投资范围,扩大其他性质资金的投资领域;二、加强国有资金对民营资金和外资投资方向、领域、强度的引导,增强国有资金的投资灵活性和对其他资金投资的示范作用;三、改善社会闲散资金的投资环境,捋顺财政和税收、金融等领域政策的协调关系;四、注重政府职能的转变与提升,突出投资体制由审批制向准入制转化,加强投资风险防范意识,完善政府投资监管体系,促进投资环境改善,以最终实现投资自由化。

1、总体思路设计

1)在政府机构改革和职能转变主导下进行投资体制改革,更好地发挥政府对投资的宏观调控作用充分理清政府与市场的关系,鼓励投资主体多样化

2)重点深化投资管理体制改革目标,进一步落实由审批制向准入制的改革,改革政府投资管理模式;提高投资宏观调控和监管的水平建立市场引导投资、风险监管完善、投资环境优化、投资自由化发展的有效新型投资体制。

3)分阶段深化推进投资体制改革,简化投资审批程序;提升政府宏观调控能力,促进风险监管改革;优化投资环境,循序渐进推动投资自由化。

2.阶段性思路

宏观改革思路是:重新确定战略性国有企业的经营领域,将核心的、关乎国家经济战略的行业作为未来政府国有资金投资的重点领域;将其他与民生相关的国有企业推向市场,开放这些企业经营领域的投资,引入民营资金和外资等其他性质的资金,在市场主导下加强宏观调控和风险防范,落实投资体制管理由审批制向准入制转变;

微观改革的思路是:如何关乎企业的经营和生存环境,拟从规范市场准入发展环境、完善市场准入体系、优化市场准入途径、提高市场服务水平四个角度推进。

3.近期及中期主要任务

近期以统一市场准入标准,缩小政府管辖范围,增加市场的灵活性为主要任务。

1)从规范市场准入发展环境角度,缩小不同所有制主体之间投资待遇差异,落实企业投资审批制向准入制转变

上海市政府应抓紧制定具体的实施办法和操作程序,在减少行政许可事项、改进金融服务、减轻税费负担、加强政策和信息指导等方面做出新的安排取得实质性突破,重点落实投资由审批制向准入制转变。解决中小企业的投资问题的关键是要给中小企业减税。

2)从完善市场准入体系方面,应加强市场准入的宪法性规范,完善各项制度,进行投资的有效宏观调控和风险管理,建立以法律为基础的市场准入体系。

3)从优化市场准入途径方面,鼓励和引导民间资本进入金融服务领域,鼓励投资自由化发展。上海应通过制度保障和投资环境优化获得投资主体的多元化投资,在宏观调控基础上推进鼓励投资自由化发展。

4)从提升市场服务水平的角度,应全面提高市场监管和服务水平,健全投资监管体制、提升政府监管的效率和水平,优化投资环境。上海市政府在投资监管方面应落实好相关的投资决策风险监管措施,加大执行力度和监管范围,全面提高风险监管能力和服务水平,鼓励帮助不同投资主体在优化的投资环境下放心投资上海应该加强对风险投资公司投资方向的引导和规范。

4.远期主要任务

    从远期来看,上海应该着力调整政府职能,深入进行投资体制改革,使政府投资活动符合产业结构发展方向,引导投资帮助上海进行城市经济结构转型和调整。

实现“金字塔形”的社会经济结构是上海投资体制改革的远期目标。

上海需要建立一个“辐射状”的投资体制,使国有资金在投资体制中的作用自上而下并且越来越小。

上海市投资体制改革的远期任务

1)建立完善的投资主体风险责任、监督执行机制,规范政府投资决策,实现有效的约束机制

2)上海市应全面提升中观、宏观调控能力,充分赋予企业自主性和决策权,形成对社会投资有效指导,着力创造优质投资环境,提供制度保障基础。

3)强化投资体制改革与财政、税收、银行、金融市场等相应体制改革的协同性,注重整体的战略步骤及相应的配套改革。

上海以往已颁布的投资体制设计方案与财政、税收、银行、金融市场等相应体制改革还缺乏协同性,必须逐步调整。

四、上海投资体制改革的相关政策设计(建议)

1、从近期来看:

1)改善政府投资环境,完善宏观调控措施

首先,政府应规范、完善中介组织的职能,为企业投资活动提供服务,应该引导中介组织培育基本职能。

其次,注重建立和完善宏观调控体系,建立适合市场经济体制要求的按投资领域、按所有制类型划分的新型政府对企业投资的管理体制,完善政府投资管理办法稳步推进政府投资预算体制改革,推进上海投资管理体制审批程序的简化,改革现有的企业和政府投资管理按建设规模和投资限额划分,建立按照项目作用和影响范围、管理效率标准原则划分核准权限的新办法。注重投资体制改革与财政、税收、银行、金融市场等相应体制改革协同性,注重整体的战略步骤及相应的配套改革。

2)加强政府投资防范性管理,简化政府投资审批流程,逐步过渡到准入制

首先,通过资本经营预算加强对投资和收益的管理,加强投资风险防范。

其次,进一步健全国有企业的内部控制,强化对投资决策程序和下属企业投资行为的监督。

第三,鼓励企业实时资金预算的方法,制定完善的资金管理制度,提供决策依据,有效防范风险。

第四,简化政府投资审批流程,提高政府工作效率。

优化政府投资项目审批流程,按照“流程最优、环节最少、时间最短、服务最佳”的要求,减少审批环节,压缩审批时限,简化审批程序。

合并审批环节,进一步简化审批手续,压缩审批时限。

提前介入、优化流程。按照从优原则,做到后置部门提前介入审批过程,先期进行预审查,待业主办理前置审批手续后给予审批。

严格执行限时办结制度。

加强网上审批平台建设,扩大和完善审批网络功能,积极推进网上审批、网上并联审批等做法。

进一步推进政府投资管理体制改革,逐步过渡到准入制:

①改进政府对企业投资管理制度尽快改变目前仅按一般项目、重大项目和限制类项目划分核准制和备案制的做法,逐步建立适合市场经济体制要求的按投资领域、按所有制类型划分的新型政府对企业投资的管理体制。

②完善政府投资管理办法稳步推进政府投资预算体制改革。要逐步将目前分散于发改、财政、各行业管理部门用于投资活动的国家预算内外资金、专项资金、主权外债资金、国有企业上缴红利等资金纳入统一的政府投资预算管理,集中管理,统筹使用,提高效益。

③继续推进投资管理权限向地方政府下放,改革现有的企业和政府投资管理按建设规模和投资限额划分,建立按照项目作用和影响范围、管理效率标准原则划分核准权限的新办法。

改变上海现有的投资审批制度,主管部门转变观念,创新投资体制管理,对投资的管理具有时代战略性。逐步逐渐取消全面的合同章程审批,基于国家经济战略安排以及产业特点,制定不同行业的投资准入政策,科学引导投资的流向,支持我国国民经济的布局与发展。

3)调整投资方向,加强对多种投资方式的引导与管理

首先,政府应尽快从竞争性领域退出,将投资效益好的行业和项目提供给民间资本,激发民间资本的投资欲望,放弃对公共产品的投资垄断,让民间投资也成为公共投资的主体。

其次,建立有利于民间企业发展的风险投资机制。

第三,合理引导外资,推进外资结构调整,构建外商直接投资监督体系,鼓励多种投资方式,进行合理引导和管理。

2、从远期来看:

1)转变政府职能、明确宏观投资布局及战略安排,逐步进行投资布局优化,加强投资促进工作

首先,将国有经济的战略布局和“国家所有权”政策提上重要的议事日程;其次,按照上海战略性新兴产业的发展要求,有针对性地组织投资促进和专项招商引资活动;第三,上海国有企业在对外投资时,要注重投资方向的把握,和注意多渠道地收集各方面的投资信息;

2)加强基础制度建设与政策制定,全面保障良好投资环境

健全相关法律法规是解决目前上海投资过程中出现的种种问题的根本保障;重新审视上海各种投资管理政策的合理性,对不合理的政策进行撤销或调整;注重规范市场竞争行为,创造公平、公正、自由的市场投资环境。

3)巩固企业投资主体地位,完善约束与监督机制,为中小企业提供支持

注重企业投资市场化,政府只对企业投资实行有效的宏观调控,着重建立企业内部的投资约束机制与监督机制,从中观、宏观角度把握投资方向、防范投资风险。

政府应发展为民间投资服务的信用担保基金支持,建立为民间投资服务的信息服务中心,技术创新中心,投资咨询中心、会计、审计、法律等事务所及资信评估机构等;

五、总结

    本课题组提出了深化投资体制改革的总体思路设计与分阶段目标与任务以及近期、远期的相关政策设计建议,希望对上海深化投资体制改革能有一定的启示作用。