推进国际航运发展综合试验区新一轮政策突破研究
2016-07-07 17:22
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一 国际航运发展综合试验区现行政策实施的效果评估

为了推进国际航运发展综合试验区的建设,在上海市各相关部门的齐心努力下,主要推出了如下举措:中资“方便旗”船舶特案减免税、启动保税船舶登记、航运服务企业免征营业税、 启运港退税政策落地、国际中转集拼功能试单运作、 创新海关特殊监管区域的管理制度、期货保税交割功能业务成功运作等。这些举措在提升航运功能能级方面取得了不小的进展。但相对于国际航运发展综合试验区预期目标而言,进展还比较有限,深化空间还很大。国际航运发展综合试验区各项政策的实施效果喜忧参半。具体体现为:免征营业税导致企业税收成本下降、船舶回归登记不尽如意、离岸账户尚未建立、启运港退税运行不佳、期货保税交割功能尚未真正体现、海关特殊监管区域的制度创新力度有限。

为了定量评价国际航运发展综合试验区各项政策及其整体的实施效果,我们选择模糊综合评价法对其进行综合评价。评价的对象为国务院200919号文中探索建立国际航运发展综合试验区所涉及的5方面内容:A借鉴航运发达国家(地区)的航运支持政策,提高我国航运企业的国际竞争力;B 将中资“方便旗”船特案减免税政策的执行截止日期由2009630日延长至2011630日;C 对注册在洋山保税港区内的航运企业从事国际航运业务取得的收入,免征营业税;对注册在洋山保税港区内的仓储、物流等服务企业从事货物运输、仓储、装卸搬运业务取得的收入,免征营业税;D允许企业开设离岸账户,为其境外业务提供资金结算便利;E 在完善相关监管制度和有效防止骗退税措施前提下,实施启运港退税政策,鼓励在洋山保税港区发展中转业务; F探索创新海关特殊监管区域的管理制度,更好地发挥洋山保税港区的功能。通过评价得出:ABE三项实施效果一般,C实施效果介于好与较好之间,D实施效果较差,F 实施效果较好。根据国际航运发展综合试验区各项政策的权重和实施效果,得出国际航运发展综合试验区政策整体实施效果一般,且接近较好等级(见图1)。

二、现行政策实施面临的瓶颈问题分析

     1 免征营业税面临的问题

    免征营业税的覆盖范围有限。目前仅仅只对注册在洋山保税港区内从事国际航运、货物运输、仓储、装卸搬运、国际航运保险业务的企业的收入免征营业税,对有限企业实行税收优惠政策,优惠政策未能覆盖更多相关行业和领域。

   “营改增”后企业税负略增。自从“营改增”以后,洋山保税港区免征营业税的企业可以享受增值税“即征即退”政策。但“营改增”以后对洋山保税港区

企业带来新的问题,由于办理退税过程复杂,单据审核繁多,导致一部分企业没有享受到真正的退税,到20136月,洋山保税港区内900家企业中仅290家企业得到了退税;另一部分企业即使得到退税,但退税时间长达5-6个月。因此,相对于以前的免征营业税政策,“营改增”政策实际上增加了洋山保税港区企业的税负。

     2  船舶保税登记面临的瓶颈问题

船舶登记法律法规存在局限性。主要体现在船舶登记法规内容(船舶登记效力、船舶登记内容和船舶登记条款)的不完善;船舶登记相关法律法规繁杂,缺乏统一性;船舶登记配套法律法规适用性不强。

船舶属地管理制度限制了船东对船籍港的选择。<中华人民共和国船舶登记条例>实施若干问题说明》(三)中规定船舶登记机关对住所在其辖区内的船舶所有人的船舶享有登记管辖权……,即船舶所有人(申请人)应向“属地海事管理机构(船舶登记机关)”提出“所有权登记/国籍登记申请”,船舶所有权/国籍不能异地登记,注册在上海的船东只能向上海海事局提出船舶登记申请(“特案免税”制度下的指定管辖除外)。而注册于异地的船东不能向上海海事局提出船舶登记申请。如果船东需要在异地办理登记,则必须在该地办理工商登记,成为当地的船东。这种区域方面的刻意规定,限制了船东对船籍港的选择权。

船舶登记所需材料缺乏明确规定。在提出所有权申请时,船舶所有人(申请人)必须依据不同的情况,提供取得船舶所有权的各种合法证明,如买卖合同、建造合同、交接文书、发票、进口批文、海关完税单、船舶技术资料等。实践中,申请人往往因不了解对所需材料的具体要求而导致提供的资料被拒,徒耗时间、精力,以致延误船舶登记的进度。

船舶法定检验机构单一。世界典型航运中心认可多家船级社对注册于本国家(地区)的船舶进行检验并签发证书。但目前我国仅允许中国船级社对注册于中国的船舶进行检验,船东对法定船舶检验机构的选择范围狭窄,这在一定程度上也影响了中资方便旗船舶回上海登记的积极性。

     3 开设离岸账户面临的瓶颈问题                  

1)外汇管制的瓶颈。我国现有的外汇管理体制与跨国企业开展离岸贸易业务的运作模式(资金流与或货物流的分离)不匹配。首先根据中国外汇管理局现行《结汇、售汇及付汇管理规定》,“出口或者先支后收转口货物及其他交易行为收入的外汇,其中用跟单信用证/保函和跟单托收方式结算的贸易出口外汇可以凭有效商业单据结汇,用汇款方式结算的贸易出口外汇持出口收汇核销单结汇”。根据离岸贸易的特征,货物流与资金流分离,无法提供相应的报关单和外汇核销单,这导致从事离岸贸易的企业外汇收入不能结汇,使得离岸贸易无法开展。进口方面的规定也是类似。其次,根据《境内机构经常项目外汇账户管理实施细则》,对于经常项目外汇账户的开立进行了规定,而对有关离岸贸易账户的开立没有做出规定,实际上限制了离岸贸易相关账户的开立,限制了离岸贸易的发展。

   2)税收制度的瓶颈。我国实行高度集中的税收管理体制,所有地方税税种的法律、条例和实施细则都由中央制定和颁发,地方税的各种管理权限也基本集中在中央。此外,我国的税率相对过高,境内外税收差异过大不利于上海离岸贸易的发展。如香港对离岸贸易不征收企业所得税,而中国内地对居民企业不论在岸或离岸都征收25%的所得税。在个人收入所得税方面,香港的收入所得税是4级超额累进制,最低2%,最高20%;中国内地实行9级超额累进制,最低5%,最高45%

3)离岸金融的瓶颈。离岸贸易业务派生出大量离岸金融需求,如利用离岸平台开立信用证、出口议付、出口托收与担保等贸易结算便利化业务;离岸出口押汇业务。而目前离岸资金流的配套金融服务相对薄弱,很多跨国公司即使进入保税区内开展业务,但仅仅局限于区域内的物流运作业务,而相关的资金结算等金融服务却发生于周边的新加坡、香港等地,真正意义上的离岸贸易尚未得到开展。

4 启运港退税面临的瓶颈问题

1)退税审核流程复杂,涉及出口退税备案、出口退税申报、出口退税审核、税款退付与退税清算等流程;

2)出口退税的时间效应不明显。目前,启运港退税需要时间通常要一周后才能实现,而正常的出口退税时间通常也仅需要1-2周左右。

因此,货主企业对启运港退税所产生的需求不大,积极性不高,影响了政策效应的发挥。

5、海关特殊监管区域的制度创新面临的问题

   1)海关关税较重,关税的货种偏多。保税港区内只实行保税而未能做到真正的免税。

  (2)通关手续繁琐,效率较低。特殊监管区监管尚未适应境内关外的要求,仍未真正实施“一线放开,二线管住,区内宽松”的管理理念。海关监管模式的制约导致特殊监管区的便捷作用不明显,货物流通环节交易费用居高不下,通关放行手续繁杂、效率低下。

  (3) 在人员进出境方面,签证制度过于严格,缺乏变通,不利于国际业务的开展,无法拉动周边区域的消费增长。

(4) 在管理机制上,试验区内实行海关、检验检疫等口岸部门各司其职、相互独立的管理模式,容易出现政出多门、多头管理、权责不明等问题,缺乏有效的沟通和协调机制以及统一高效自主灵活的管理模式。

国际航运发展综合试验区新一轮政策突破的思路和对策建议

针对国际和国内的新情况和新变量,国际航运发展综合试验区新一轮政策的设计需要创新思维、跳出现有的条条框框,通过先行先试,发挥上海国际航运中心建设对长三角乃至全国经济的带动示范作用,可以使上海更好地发挥综合优势,更好地服务长三角地区、服务长江流域、服务全国

(一)国际航运发展综合试验区新一轮政策突破的基本思路

结合国际环境、国内环境和上海环境的变化,国际航运发展综合试验区新一轮政策突破的基本思路可体现为如下三个方面:

一是实现中国(上海)自由贸易试验区和国际航运发展综合试验区的联动发展,借鉴境外自由港政策中的合理部分,通过中国(上海)自由贸易试验区内加以先行先试。国际航运发展综合试验区可以利用中国(上海)自由贸易试验区的空间和平台,通过中国(上海)自由贸易试验区在扩大投资领域开放、探索负面清单管理模式、深化金融领域创新、完善行政法制领域的制度保障、改进监管服务模式等方面的举措,在监管理念、贸易方式、政策开放度和市场准入等方面缩小与境外自由港之间的差距。

二是实现国际航运发展综合试验区现行政策完善和未来政策突破相结合。一方面,在总结和评估现行政策基础上,深化和完善国际航运发展综合试验区现行政策及落实方案;另一方面,借鉴境外航运发达国家(地区)的自由港政策和航运政策,实现国际航运发展综合试验区的政策创新与突破。

三是形成国际航运发展综合试验区的新空间,实现与中国(上海)自由贸易试验区的错位发展。首先,以上海综合保税区的空间范围为基础,作为国际航运发展综合试验区的核心区域,在此区域内形成与国际接轨的航运功能、制度与政策;其次,在上海综合保税区基础上进一步拓展国际航运发展综合试验区的空间范围,近期可考虑虹口北外滩航运服务集聚区和浦东航运服务集聚区(陆家嘴地区、洋泾地区),中长期可考虑舟山大洋山地区,在上述拓展区域内形成与国际通行规则接轨的航运功能、制度与政策。

()利用中国(上海)自由贸易试验区实现政策突破的对策建议

1 允许中资方便旗船舶经营外贸进出口集装箱在洋山港与国内其它沿海港口之间的沿海捎带业务。

2 试点国际航运金融衍生品交易

3 减免航运人才个人所得税

4 适度放宽航运金融的管理制度

5 参照国际惯例,试行吨税制。

()利用中国(上海)自由贸易试验区实现政策完善的对策建议

1 完善保税船舶登记的税收和服务环境

2 完善启运港退税试点政策

   (三)国际航运发展综合试验区实现政策突破的对策建议

1 积极推进免征营业税扩围。

2 实行人才培训费用税前扣除。

3 航运企业实行“零首付”注册

4 鼓励开展航运资产类交易。

   (四)国际航运发展综合试验区实现政策完善的对策建议

1 优化港口行政收费制度

 2 推进“三港三区”通关一体化运作,促进航运便利化。