上海民工子女教育状况研究报告
2014-02-27 10:10
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    二十世纪八、九十年代以来,随着中国城市化进程和农村产业结构调整步伐的加快,中国大地上催生了农民进城务工的“民工潮”,由此来沪务工人员随迁子女的教育问题也就成了一个时代性的话题。同时,我们必须清醒地意识到,今天来沪务工人员随迁子女的教育现状,在相当大程度上就是明天上海居民素质的预测的依据。
    为了系统梳理上海民工子女教育的发展历程,更客观地关注这一特殊的社会弱势群体,客观记载和保存特定时期的教育史实,保障这批特殊社会弱势群体享受教育公平的机会,确保上海未来居民的整体素质和社会的和谐发展。当下,我们极有必要对上海民工子女教育状况开展专题研究。
本项目着重从背景分析、政策演变、社会关注、现状调研、国外经验借鉴以及未来展望等多个方面,对上海民工子女教育进行了系统而深入的剖析与研究。研究系统梳理了上海民工子女教育的发展历程及其特色亮点,并运用现状调查分析方法,对上海当前民工子女教育状况进行了翔实分析,提炼了特色做法和机制,剖析了困扰其后续发展的瓶颈问题,并为破解这些瓶颈问题提出了五个角度至少12条建议,为深化上海民工子女教育改革和为上海市政府教育决策咨询提供参考。整份《研究报告》共分五章,第一章介绍上海民工子女教育的研究背景;第二章分析上海民工子女教育的政策演变历程及其特点;第三章系统介绍了社会各界对上海民工子女教育问题全方位关注的史料;第四章详细阐述了由上海师范大学陶行知研究中心于2012年开展的对上海民工子女教育现状的调查研究报告;第五章在借鉴国外经验、综合我国实情和上海特点的基础上,对今后上海民工子女教育改革提出了方向性展望和可行性建议。
    从研究背景来说,上海外来常住人口剧增,从2000年的346万(其中农民工320多万)猛增至2010年的898万,年均增长约55万。近10年,来沪务工人员“举家迁移”趋势明显,在沪生育比例大幅提高(2011年15-49岁流动育龄妇女生育子女中有58.8%在沪出生),其随迁子女的比例也逐年攀升(从2001年的28.6万人增至2012年的53.8万)。可见,来沪务工随迁子女的猛增对上海教育提出了前所未有的巨大挑战,上海民工子女教育之路任重道远!
    从政策演变角度审视,上海民工子女教育历经起始、过渡和突破三个发展阶段。起始阶段(1998~2004):民工子女教育问题开始进入教育行政管理部门的政策范畴,其教育政策的特点表现为:“大而全”,涉及民工子女教育的方方面面,初步规范了民间自发产生的民工子女学校,使部分民工子女开始进入公办中小学就读。过渡阶段(2005~2007):强调民工子女学校的安全管理和改善办学条件,其教育政策的特点表现为:从多个方面加强管理和整治,规范民工子女学校在硬件、师资、收费和食品卫生等工作。突破阶段(2008~2012):全面有序统筹解决民工子女教育问题,其教育政策特点表现为:①由市教委联合市农委、市卫生局、市发改委、市人事局、市公安局等多个行政部门合作共管,共同制定和执行教育政策;②宽口径协同解决,即注重从学前、义务教育、义务教育后等多个角度统筹解决民工子女教育问题;③体现出政策的操作性和时效性。总体而言,贯穿上海民工子女教育过程的主线是实施“两条腿走路”的办法:一是把民工子女纳入公办学校,即通过增加公办学校招生计划、开设招收民工子女就学的公办学校、设公办学校的民工子女班、随班就读等一系列措施把民工子女纳入公办学校;二是规范民工子女学校的办学行为,将其纳入区县教育体系统筹管理。上海民工子女教育的相关政策是完整的一盘棋,关注教育政策的人性化、全局性和顶层设计,注重由多个行政部门统筹合作,共同应对教育问题,达到科学性和系统性的统一。
从社会关注角度来看,各级政府予以高度重视,并开展了积极探索,取得了明显成效;教育机构和民间团体都从不同的视角对民工子女教育进行了专题或专项研究;企业、高校大学生志愿者、慈善基金会等社会各界都向民工子女伸出了爱心援助之手。
    就现状调研结果而言,上海师范大学陶行知研究中心于2012年,采用访谈、问卷和现场考察等方法,对上海市徐汇、杨浦、宝山、青浦、松江、奉贤、浦东等七个区的民工子女教育状况进行调查研究。结果表明:①上海民工子女教育“两为主”政策得到较好的落实,各区(县)民工子女教育不仅全部实现了免费义务教育,而且均表现出以公办学校为主的特点。②非沪籍学生及家庭整体处于弱势。本研究从家长背景、家庭经济收入、家长对孩子的学业关注度、学生就学背景及今后发展去向等13个方面比较了沪籍与非沪籍学生家庭状况,发现非沪籍学生即随迁子女家庭状况几乎在每个方面都弱于沪籍学生家庭,明显处于社会弱势。③建立起市区两级政府实施的公共治理模式、涌现出区域性创新工作模式、探索了适应学校办学的特色项目,八成上海家长接纳进城务工随迁子女来沪就读。上海民工子女教育在取得突破性进展和显著成效的同时,由于深受城乡二元户籍制度的隔离和教育管理体制的束缚,适龄儿童新一轮入学高峰来临以及外来人口大量导入等多重因素影响,户籍人口和外来人口之间新的城乡二元结构异常凸显,教育资源配置极为紧缺,上海民工子女教育依然面临着严峻的挑战,仍有诸多亟待解决的难题。主要表现为:①城市的容纳度问题。据权威部门预测,到2015年上海常住居民和外来人口相加,其学前教育阶段适龄儿童将达57.4万人,小学阶段适龄儿童少年将达93.4万人,初中阶段适龄少年将达61.2万多人(以适龄民工子女绝大部分在沪就读初中计)。如按每班30人计,学前教育阶段尚缺9300多个班级;按每班40人计,小学阶段尚缺8100多个班级,初中阶段缺口将达3100多个班级。上海教育资源紧缺的状况在相当长时期内将成常态。上海这座城市何以承受如此教育之重负?②纳民学校师资问题。众多纳民学校的师生比介于1︰15~1︰24;男女教师比为3︰7甚或为1︰9;非沪籍教师比例高达80%或90%;教师以大专生为主,还有部分的中专生或高中生;已退休或临近退休的老教师和刚毕业的年轻教师两者的比例偏高。这说明纳民学校的师资在师生比、性别比、年龄特征、户籍来源、学历水平等方面均表现为结构性的不合理。女教师多,男教师少,“阴盛阳衰”现象明显;教师学历水平普遍偏低;师资良莠不齐,存在着缺编严重、工作量重、流动性大、前途渺茫等特点,学校内来自不同省份教师间的融合任务十分艰巨,不在编的纳民学校教师无法跻身于职称评审与晋升的行列,势必造成教师“身份卑微”和前景无望等心态,影响教师的工作积极性和教师专业发展动力。③家校协同教育问题。民工子女家长也普遍存在着文化程度偏低,职业不稳定,经济条件差,对子女教育的关注度低,忙于生计而无暇顾及子女学习,教养方式不当等问题。如何让民工子女家庭和学校、社会一起,共同承担起教育孩子的责任,如何在民工子女家长和学校之间建立沟通理解之桥协同开展一致性教育,仍有诸多探索空间。④办学成效评价问题。由集中的硬件投入转向持续的内涵提升,将成为下一阶段民工子女教育的重点。如何客观公正地评价学校办学成效?如何激励校长和教师的工作积极性?诸如此类都是后续民工子女教育亟待解决的新问题。
    借鉴国际经验,美国的教育券制度和特许学校制度、英国的“援助名额法案”、德国的全国性社会保障制度和职业教育制度、日本的义务教育费用国库负担法案、印度的免费午餐等诸多有效做法和措施为各国迁徙人口子女教育提供了法制、政策、财力等保障,这也为深化我国民工子女教育改革和破解诸多难题带来重要启示。在借鉴国际经验、结合我国实情和上海实际的基础上,本研究报告对后续进一步做好上海民工子女教育提出了五条建议:①上海必须加速实现某些区域产业结构的成功转型,抵制因劳动密集型低层次产业结构所带来的外来人口导入过快的状况;上海必须同步稳妥地协同解决教育准入和资源扩容机制,继续确保教育资源投入与合理配置,在全国范围内逐步试行教育券制度;②继续坚持教育公平和政策倾斜,探索对校长办学绩效试行教育增值评价、更多地关注纳民学校教师、在时机成熟时将更多利益惠及民工子女;③民工子女教育的关注重点应由集中硬件投入转向持续的内涵提升,加强民工子女教育的质量监管,让投入的财政资金产生最大化的社会效益。除了开展全体教师培训,逐步淘汰不合格教师之外,还需强化校长选派和教师流动机制、构建教师多元化专业培训平台、建设区域性教育资源共享平台;④加强民工子女及家长的“双向”融合教育,如以活动为载体增进民工子女学生的融入、发挥家委会作用强化民工子女家长教育、加强媒体宣传以逐步消除上海学生及家长的心理障碍;⑤加强民工子女教育课题研究,要集中精力找准区域性民工子女教育中的突出问题,将这些“问题”转化为切实可行的“课题”,深化区域性课题协作研究机制开展研究。要想方设法激发高校师生、教育研究机构和社会团体等的研究兴趣和热情,促其与教育行政部门和中小学校加强合作,力求用“真方法”解决“真问题”。
    淡化户籍意识,强化居民意识,这是现代社会发展的必然趋势。随着户籍制度改革的进一步深化和新型城镇化的加速,或许不久的将来“民工潮”会渐行渐远直至消失,上海民工子女教育问题也许会在某个历史瞬间划上句号。但只要外来务工人员涌入上海,外来务工人员随迁子女教育仍将是上海这座城市在推进现代化建设进程中始终要面对的重大课题之一。教育公平不等于“搞平均主义”,教育均衡发展也不等于“同等速度发展”。教育公平和均衡发展不能以牺牲优质教育来换取教育的快速发展。促进来沪务工随迁子女教育的优质均衡发展是一个长期的、渐进的、动态的过程,不可能一蹴而就,需要社会各界的不懈努力。

主要完成人:
陆建非    刘兰英    屠  棠
完成时间:2012年12月