有利于上海服务经济发展的税制改革研究
2014-02-26 14:46
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税制是政府调节经济的一个重要政策工具,对产业发展具有重要的激励和引导作用,产业发展也要求税制不断进行改革和完善。现行服务经济税制仍是市场经济初期在传统服务业基础之上建立的,已经明显不能适应现代服务经济发展的要求,极大制约了服务经济的形成和发展,迫切需要进一步改革和完善。

一、从历史上看,产品增值税改革对促进我国制造业的崛起功不可没,但增值税改革仍任重道远

历经近30年,我国基本完成了以消除产品重复征税为主要目的的增值税改革,但从改革重点来看,重产品、轻服务,服务业的重复征税问题远没有解决。

1、通过三步增值税改革基本消除了产品的重复征税第一步是20世纪80年代局部推行产品增值税。第二步是1994年全面实施产品增值税。第三步是2004年后完成产品增值税转型。

2、增值税改革是促进制造业崛起的重要制度因素之一。一方面,消除重复征税,促进了制造业的快速发展。另一方面,便于核算退税,推动了出口的迅猛增长。同时,增值税强化了税收制约,保证了国家财政收入的实现。

3、服务经济的发展对增值税改革提出了更高的要求。企业专业化分工越来越精细,生产性服务业快速发展。产业融合化特征越来越突出,一些新兴业态不断出现。服务国际化趋势越来越明显,在国际竞争中愈发重要。

虽然增值税改革取得了巨大成功,但从整体上来看还只是停留在产品领域,服务领域基本被排除在外,服务业适用的营业税制度仍是建立在传统服务业基础之上的,已经不能适应现代服务业发展的要求。

二、从现实中看,现行营业税制对服务经济发展的制约作用愈发显现,迫切需要进一步改革

随着现代服务业的发展,人为地把产品和服务割裂开来、单独适用不同税种的货物和劳务税制度已经越来越不能适应新的形势要求了主要表现在以下六个方面:一是重复征税,不利于服务业内部的专业化分工;二是两税并存,不利于生产与服务的分离或融合;三是双重标准,不利于国际服务贸易出口的拓展;四是税负偏重,不利于服务型经济模式的形成;五是管理复杂,增加了税收征管的难度和成本;六是优惠缺少,其他税种对服务业发展也有制约。

目前的服务经济税制已经不能适应现代服务业的发展要求,不但不具有“中性”,而且还具有一定的“歧视性”,制约了服务经济的发展,迫切需要改革和完善。

三、从国际上看,统一的货物和劳务税是服务业税制改革的共同趋势,我国必须加快改革进程

国际上货物和劳务税制有三种类型:一是增值税型,如欧盟国家;二是销售税型,如美国;三是差别税型,如中国。增值税的“中性”特点且所具有的财政保障能力得到了国际社会的广泛认可,是大多数国家货物和劳务税制的共同选择,开征增值税或类似性质税种的国家和地区有150多个,多数国家和地区增值税的征税范围涵盖了货物和劳务。目前,我国是世界主要经济体中唯一一个对制造业和服务业实行差异性的货物和劳务税制度的国家,应该加快增值税改革步伐。

四、服务经济增值税改革具有高度的紧迫性,但改革的艰巨性不可小视,有许多难题亟待破解

虽然税制对服务经济的发展不是万能的,但是服务经济的发展离不开一个良好税制的支持,为了促进经济结构的调整和经济发展方式的转变,尽快形成以服务经济为主的产业结构,必须加快推进服务经济增值税改革。

但是,服务经济增值税改革有许多难题亟待破解,既有技术性难题,也有体制性障碍。一是增值税扩围步骤如何确定。有的行业纳入增值税征收范围比较有共识,如建筑安装业等;但是有的行业因其特殊性是否以及如何纳入增值税范围分歧较大,如金融业等,增值税的扩围步骤既影响国家的财政收入,也涉及到税收的征收管理,是首先必须考虑的问题。二是扩围后的税率如何设定。是延续目前的增值税税率结构,还是对原来的增值税税率作出大的调整,必须兼顾产业发展、企业负担、政府收入、税制特点等各方要求。三是税收征收管理如何完善。如果将服务业纳入增值税征收范围,对增值税发票如何加强管理,国税机构与地税机构的关系如何协调,对税务部门的征收管理将提出更高的要求。四是财政管理体制如何调整。当前增值税是共享税,营业税是地方税,将营业税改为增值税对现行财政管理体制势必造成冲击,是维持目前的收入划分格局,还是重新调整现行的财政管理体制,这是一个十分敏感和棘手的问题。

五、现代型增值税应是我国增值税改革的目标模式,一些改革难点问题已经初步有了破解思路

目前,世界增值税分为三种类型:一种是不完整型增值税,如中国;另一种是传统型增值税,如欧盟;第三种类型是现代型增值税,如新西兰。现代型增值税对经济扭曲程度最低,征收抵扣机制最完善,征纳成本最低,税收最为“中性”,是增值税的最佳模式,应作为我国增值税改革的目标模式。

作为我国税制改革一项艰巨而复杂的任务,服务经济增值税改革应遵循三个原则:一是紧迫性和渐进性相结合的原则。既二是与整体税制改革相结合的原则。三是与完善财政管理体制相结合的原则。针对上述增值税改革的难题以及我国实际情况,对服务经济增值税改革提出以下一些建议。

1、采取一步到位、特殊处理的扩围方式,逐步将增值税扩大到所有服务业。对于一些与生产性密切相关的服务行业一步到位纳入增值税征收范围,对于一些与生活性密切相关的行业以及特殊行业(如金融业)、特殊项目(如不动产)暂时采取简易征收管理方式,待条件成熟时,再按标准方式征收。对于现行营业税法定免税的教育、医疗等公共服务性质的项目继续给予免税。

2、维持当前增值税税率结构,分行业适用不同税率。为了实现平稳过渡,增值税扩围后维持目前的增值税税率结构不变,一些增值率较低的服务业(如建筑业、交通运输业)适用17%的基本税率,一些增值率较高的服务业适用13%的低税率。对于小规模纳税人和实行简易征收办法的金融业、住宿餐饮业等采用3%的征收率。同时,对于一些税负变化比较大的行业,可以给予过渡期。

3、保留中央与地方两套征管机构,扩围后的增值税应该全部由国家税务机关征收。但一些新开辟的税种以及地方性收费应由地方税务部门征收。

4、调整增值税中央与地方分成比例,完善地方主体税种。增值税扩围后中央的分成比例定为50%:50%,保证地方基数,确保任何地方的财力都不因改革而受损。

六、增值税改革和营业税完善两手抓,推动服务经济税制改革在上海先行先试

根据我国税制渐进性改革的经验,在重大税制改革正式实施前,往往会选择一些地方进行先期试点。上海国税、地税征管机构合一,财力保障相对较强,同时服务经济发展也迫切要求,应积极争取服务经济税制改革在上海先行先试。

1、进行增值税点上改革探索,为面上改革积累经验。上海财税部门可以配合国家有关部门,结合上海产业发展情况,选择部分重点企业进行点上的改革试点探索,既促进重点产业的发展,又为国家面上改革积累经验。

2、通过营业税政策创新和突破,促进服务经济发展。一是制定上海营业税差额征税管理规范性文件。为了使企业对营业税差额征税政策有一个系统的把握,上海应该全面梳理国家营业税差额征税相关规定,制定上海营业税差额征税管理规范性文件,并且每年进行更新。二是在一些重点行业上寻求营业税政策创新。例如,在生产性服务业方面,为了打通生产性服务业和制造业之间的税收抵扣通道,探索对生产性服务业进行抵扣资质认定,允许制造业从经认定的生产性服务业获得服务时,按照营业税发票的一定比例抵扣增值税,如同交通运输业处理方式,在制造业增值税比对异常时不作处理。在国际航运业方面,为了配合上海国际航运中心的建设,以国际航运业为突破口,积极探索如何推行服务贸易出口退税政策。

当然,除了货物和劳务税外,个人所得税、企业所得税等税种的改革对服务经济的发展也十分重要,这些税种也需要不断进行完善。同时,税制也只是影响服务业发展的一个方面,并不能解决服务业发展面临的所有问题,在推进服务经济税制改革的同时,管制、征信等改革都必须同步进行。

 

主要完成人

魏  陆    阮  青    蒋应时    程静萍

谢华康    张耀伦    杨亚琴    李山里

完成时间:2010年8月