提高人大常委会立法审议质量机制研究--以完善统一审议的视角
2014-02-26 14:45
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审议法案是立法程序中的重要环节。统一审议是法案审议的有机组成部分。要提高人大常委会立法审议质量,统一审议机制的完善至关重要。近年来,围绕提高立法审议质量,法学理论界和立法实务界都进行了广泛的探讨,提出了一系列颇有见地的观点。本报告以法案的统一审议为视角,以上海市人大法制委员会(以下简称“法制委”)的统一审议实践为研究对象,通过比较上海市近两届法制委的统一审议效果,缕析两者在组织结构和审议规则方面的异同,并结合已有的研究成果,为人大常委会立法审议质量的提高建言。

一、对上海市人大法制委统一审议实践的实证研究

统一审议中形成的报告是审议结果的集中体现,其内容在相当程度上反映出以实现维护法制统一和扼制不当利益两项法定功能为核心的统一审议质量。考虑到市人大常委会通过的法规数量较多,为在适当缩小研究范围的同时保证说明问题的需要,本部分采取判断抽样的方法,选取了本市近两届人大常委会通过的20件法规,共生成“审议结果的报告”和“修改情况的报告”(以下分别以“二审前报告”和“二审后报告”代称)40份。然后对此40份报告的字数、审议结果和意见的采纳率及来源、对条文的修改率、修改建议的具体内容及不予采纳的意见的主要理由等五个方面对上海市法制委的统一审议情况进行了分析。通过五方面的分析和比较认为:(1)虽然两届法制委统一审议的重点都在二审前,但本届在二审前后的统一审议强度似乎都较上届有所增强;(2)本届法制委统一审议中采纳意见的比例明显上升,意见来源更为广泛,但常委会组成人员和政府部门意见的采纳比重都较上一届有所下降;(3)本届法制委对草案的修改程度比上一届略有加强;(4)维护法制统一和扼制不当利益始终是两届法制委统一审议的重心,尽管本届的统一审议在维护法制统一方面的功能明显萎缩,但防止不当部门利益的作用更为显著;(5)是否有利维护法制统一已成为法制委判断和取舍各方意见的主要标准。

通过分析,本部分得出的初步结论是:本市的统一审议在实现预设的维护法制统一和扼制不当利益两项法定功能上取得了较好成效;同时,统一审议还具有完善草案内容、提升立法技术含量等事实功能。这些成效从整体上提高了草案的质量,为提高人大常委会审议质量打下了良好基础。

二、对上海市人大法制委统一审议实效的原因探析

法制委是统一审议的组织载体,审议规则是统一审议的运行“轨道”。比较两届法制委的组织构成和审议规则及其对统一审议效果的影响,对探索提高统一审议乃至立法审议质量的机制均具有重要意义。本部分主要从本市近两届法制委的组织结构和统一审议规则两方面对统一审议实效的原因进行了分析。通过对法制委的组织结构进行分析报告认为:本届法制委的法律专业构成可能更利于统一审议法定功能的实现;本届法制委的性质构成可能更多影响统一审议职责的履行;本届法制委的年龄构成可能更有助统一审议的稳定连续;此外,本届人大法制委成员学历构成中本科以上人数的大幅度增加,也在一定程度上有助履职水平和统一审议质量的提升。通过对法制委统一审议规则进行分析报告认为:两届的统一审议规则完全相同,规定了法制委的工作原则、职责职权、议事规则和协调机制等方面都有较为详细的规定。但是,法制委的职责、统一审议的重点、议事程序和重大不同意见的处理等尚需进一步完善;统一审议规则的内容契合功能仍有待继续强化。

三、对完善统一审议机制以提高常委会立法审议质量的途径探讨

根据上述分析,课题组认为,可从以下四方面来完善统一审议机制,进而创新和运行提升人大常委会立法审议质量的机制。

1、准确把握统一审议组织的性质,完善法制委的组织结构机制。建议从六个方面适当调整法制委的构成:一是保持10名左右的人员规模,提供更适当规模的组织保障;二是改变现职党政机关负责人任职法制委的来源结构,提供更超脱的组织保障;三是强化法制委成员的法学知识结构,吸收具有一定地方立法经验的人员,提供更专业的组织保障;四是降低法制委成员的年龄结构,保证二分之一成员任满两届,提供更稳定的组织保障;五是保证其他各专门委有一名成员兼任法制委成员,提供更常态交涉的组织保障;六是提高法制委的驻会委员比例,提供更充分审议的组织保障。

2、充分重视统一审议规则的制度化,完善法制委的审议规范机制。建议从五个方面予以完善:一是“拨正”法制委的工作职责;二是明确统一审议的审议重点;三是细化和补缺统一审议的议事等程序规则;四是调整不同审议主体的协调机制和重大不同意见的处理机制;五是充分发挥内部规则对正式规则的细化作用。

3、合理区分统一审议和其他专门委初审之间的重点,理顺委员会间的协调机制。合理设定法制委和其他专门委的各自审议重点,既能保证两者各司其职、发挥优势,又可避免两者作用简单叠加甚至相互消蚀;协调和理顺法制委与其他专门委、法工委间相互关系,有助审议中各种利益诉求的有效表达与充分交涉以凝聚共识和达成平衡,从而兼顾审议的效率和质量。报告建议从三个方面着手:一是根据立法法的精神,明确其他专门委的初审重在必要性和操作性,强调法制委的统一审议“聚焦”合法统一性、合理适当性和技术规范性;二是总结十年统一审议实践,将成熟、有效的分工协调机制通过“规则”予以规范化;三是借鉴全国和各地的统一审议经验,进一步探索处理法制委与其他专门委重要不同意见的机制,进一步从程序和任务上完善法制委和法工委的联席会议机制。

4、适当加强统一审议工作班子的配置,夯实工作人员的职业化机制。工作班子的辅佐是法制委切实履行统一审议职责的基础。其提供的前期、基础性工作的深度、质量和水平,直接关系到法制委统一审议的实效。报告建议:一是增加工作人员数量配置,以通过“借力”为提升统一审议质量提供必要的人员保障。二是提高工作人员职业素养,以借助“智囊”为提升统一审议质量提供有力的专业支撑。三是保证工作人员相对稳定,以确保为有任期的法制委成员提供连续、稳定的服务和立法前期工作。

 

主要完成人:

徐向华    李志刚    沈启帆    陈丹丹    董占峰

完成时间:2010年12月