上海城镇养老保险制度创新和运营优化研究
2014-02-26 14:44
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上海现行的城镇职工基本养老保险制度面临着可持续发展的危机。在上海已进入了老龄社会情况下,上海经济社会发展总体水平还不高,“未富先老”使上海养老保险制度面临双重挑战。

课题组认为,要在科学分析2009-2020年上海市城镇养老保险基金收支变动及缺口状况预测基础上,依据四个基本方针、综合三个方面影响、抓住制度创新和“参数调整”两个着力点,保证一个重点。即:依据中央提出的我国社会保障改革发展“广覆盖、保基本、多层次、可持续”四个基本方针,综合考虑人口结构、财政结构、市场化程度三个方面的影响,以制度创新和“参数调整”两点为着力点,通过重点改进城镇养老基金管理运作模式和优化调整全市人口结构,实现上海城镇养老保险制度创新和运营优化研究。

一、上海城镇养老保险基金可持续发展现状及趋势

1、采用神经网络模型、双线性开放/动态人口模型、系统动力学模型,上海城镇养老金收支缺口和变动趋势的测算和研究结果的综合对比表明:在现行政策条件下,2009-2020年上海城镇养老金缺口将逐年扩大,到2020年,缺口将高达到700-1000亿元。

2、隐性债务测算结果则表明,2009-2020三大债务相加形成的总债务大致为3000亿,非常巨大。这样的巨额负债,必然导致现制度模式的崩溃。然而,放宽户籍、加快人才引进等方案也可以有效减少养老基金缺口。

二、养老保险基金可持续发展的国际经验借鉴

世界上12个典型国家克服养老保险基金危机的对策主要有两种类型:制度创新和“参数调整”,通过制度创新优化制度环境,增强制度抗风险能力;通过“参数调整”改变收支结构,进而缓解支出压力,典型国家养老保险基金许多改革措施对上海有重要的借鉴价值。

1、养老保险制度创新是基金可持续发展的重要对策。改变传统的政府单一承担无限责任的养老保险制度,实施多支柱的养老保障体系是世界各国缓解养老保险基金危机。

2、明确养老保险制度责任主体的权利义务是基金可持续发展的重要前提。各国在明确政府责任基础上,建立财政对养老保险基金的投入比例的制度。明确企业和个人责任的基础上,完善企业年金和个人补充养老金的激励制度。

3、养老保险制度改革方案设计要考虑社会综合效应。各国在实施养老金制度的改革过程中,其制度设计考虑了本国的经济社会发展水平、国民心理承受能力等因素和社会综合效应。

4、养老保险制度改革要适应本国经济社会发展水平。各国因政治制度、经济发展水平和文化传统不同,养老金制度改革措施带有鲜明的国别特征。

5、“参数调整”是缓解养老保险基金短缺的有效手段。延长退休年龄,实施移民政策,提高缴费率,以及降低替代率等“参数调整”手段,可以有效地调整人口结构和老年人口的赡养率。

6、引入市场机制是提高养老保险基金管理运作效率有效方式。各国为了最大限度地实现养老保险基金的保值增值,普遍选择的养老保险基金的市场化运作机制。

三、上海城镇养老保险制度创新的方案设计

课题组在总结制约上海养老保险基金可持续发展的主要瓶颈基础上,从制度创新角度,提出了改进城镇养老保险基金管理运作模式的方案设想。

1、完善养老保险三支柱模式。保持基本养老保险核心地位不变,大力发展企业年金和鼓励个人储蓄性养老保险,逐步缩小“三支柱”在养老保险体系中的功能差距的养老保险三支柱模式的改进框架。

2、财政对养老基金补贴投入比例制度化。通过立法明确政府对养老保险基金的责任,确立财政对养老保险基金投入体制,使财政对养老保险基金投入制度化。

3、完善养老保险基金的市场化运作机制。建立地方社会保障战略储备金,在风险有效控制前提下改革养老保险基金投资的制度性约束,引入市场机制提高养老保险基金运营管理效率等完善养老保险基金市场化运营机制的具体改进方案。

四、优化调整上海人口结构、促进城镇养老基金可持续发展的方案设想

课题组从“调整参数”的角度,提出延缓养老金领取速度、打开参保大门两大类方案设想,并对扩大城镇养老保险基金征收范围、延缓城镇养老保险基金领取速度的政策影响进行测算(见表1),提出优化养老保险基金领取人口结构的可持续方案。

 

表1  不同方案在实施当年和2020年养老金增收情况

2010净增收

(单位:亿元)

2020净增收

(单位:亿元)

政策一:原外地城保人员参加上海城保

49.35

261.13

政策二:综保转城保

39.48

250.69

政策一、二组合实施效果

88.83

511.82

法定延长退休年龄(每一年延长领取养老金年龄4个月)

24.32

481.16

柔性延长退休年龄

12.38

116.76

 

政策一、二组合实施对养老基金缺口减少的效果非常明显,政策实施当年上海城镇养老基金收支缺口减少88亿,到2020年缺口减少了512亿。

课题组建议:通过扩面、保征,增加体制内的养老保险基金的收缴;同时积极拓展体制外资金的筹措渠道,逐步改善和缓解基金收支状况。

根据课题组测算,法定退休年龄每提高1年,减缓基金缺口约97亿元。推迟退休年龄的时间设定得越早,对缓解养老保险基金的支付压力就越有效。

五、上海城镇养老保险制度创新和运营优化研究的相关政策建议

1、进一步完善“三支柱”养老保险体系。转变观念,明确各主体的养老保险责任;加大改革力度,逐步降低统筹的基础养老金比例;力争企业年金或职业年金成为养老保险金的主体部分,完善上海养老保险“三支柱”体系。

2、建立法定的财政对养老保险基金投入体制。从长远看,财政投入对于实现上海城镇养老保险基金可持续必不可少。尤其在上海老龄化超早的情况下,必须稳定现有6%-8%的正常投入(法制化同步),力争达到10%-11%的适度投入比例,必要时争取中央财政支持。

3、调整人口结构,扩大养老保险的缴费规模。在财政保证现有的常态投入前提下,通过人口结构优化调整,如果达到赡养比2:1,应该能够应对老龄化高峰。

1)延缓养老金领取速度,完善柔性退休制度。从改革年度开始,每1年推后退休延长法定退休年龄4个月,考虑到我国人口生理特征,可直至男65岁、女60岁退休。

2)逐步按照常住人口统计养老金缴费,要将非户籍、有工作的常住人口纳入到养老保障体系中来。淡化户籍制度,逐步建立计划性和市场性相结合的人口迁移机制。

4、完善养老保险基金的管理运作模式。通过积极争取获得中央支持,成为地方社会保障战略储备基金试点地区,建立上海市社会保障战略储备基金。在现有的制度框架下,以风险能够有效控制为前提,优化基础养老金组合投资比例。建立企业年金和职业年金多元投资体系,成立政府许可的养老金基金公司,管理运营企业年金和职业年金。

5、鼓励多元化养老保险方式。要吸引社会资源加大养老院的建设和支持力度,规范养老院的管理;完善社区养老服务体系,将居家养老纳入社会养老体系;加强老年病的预防、治疗、护理和康复,加快发展面向高龄病残老年人的护理服务,积极开展针对老年人的专项医疗和康复救助活动。实施住房逆抵押贷款,积极推进市民“以房养老”。将“以房养老”纳入城镇养老保险体系,制定规范的管理体制和激励机制。

 

主要完成人:

吴  忠    汪  泓    张健明    李正龙    陈心德    张伯生

李红艳    范君晖    李跃文    沈  勤    唐幼纯    朱  萌

李含伟    苑立波    周  晋

完成时间:2009年8月