共性技术研发机构的政府购买服务机制研究
2014-02-26 14:23
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一、共性技术研发现状

我国产业共性技术研发机构在经历了企业化改制后,极大提升了市场化能力,但也造成了产业共性技术“无人”提供的现象。目前我国产业共性技术研发机构面临的主要问题是:共性技术创新的国家战略性意图不强、共性技术创新的市场导向不明确、共性技术创新的产出和扩散效率不高、连续稳定的资金支持不够。无论是从现状还是从中长期看,我国的产业共性技术供给能力都不容乐观。

近年来,上海在推进产业结构调整、转变经济发展方式的过程中,十分重视提升产业共性技术水平,以适应上海新一轮发展的需要。表现在:第一,以重点实验室、工程技术中心和企业技术中心为重要载体,开展产业共性技术研发。第二,打造以企业为中心的产业共性技术研发平台。第三,加强公共服务体系建设,支撑产业共性技术研发。第四,通过参与标准的制修订工作来提高共性技术研发水平。第五,转制院所在产业共性技术研发方面发挥了重要作用。但是,部分上海技术开发类研究机构在转制改革后,在体制机制变得灵活、经营活力大大增强的同时,也带来了经营目标容易偏向“短平快”产品等不足,使产业共性技术供给能力受到了一定影响。具体表现在经营目标短视化、普遍实行以经营产品来养研究机构的经营方式、科研资源大量向生产经营转移、技术投入和储备不足、部分转制院所面临企业兼并重组等问题。在这一背景下,研究探索共性技术研发机构的政府购买服务机制,通过政府购买服务的方式,增强上海的共性技术供给能力显得十分迫切。

 

二、政府支持产业共性技术的依据

产业共性技术是一种能够在一个或多个行业中得以广泛应用的,处于竞争前阶段的技术,其研发成果可共享并对整个产业或多个产业及其企业产生深度影响,有较大的潜在的经济效益和社会效益。理论上,产业共性技术具有“准公共物品”的特征,如果单纯依靠自发的市场力量,产业共性技术的研发投资将严重不足。产业共性技术具有“准公共物品”的特征,作为竞争前技术,也具有很强的外部性特征,产业共性技术研发的高风险性也必然决定了,如果单纯依靠自发的市场力量,产业共性技术的研发投资严重不足,将不可能达到理论上社会最优的水平。作为“准公共产品”的非完全的竞争性和不彻底的排他性使得市场配置失灵。因此,共性技术市场和组织的双重失灵为政府支持共性技术的研究开发提供了强有力的理论依据。同时,满足国家战略需求也是政府支持产业共性技术研究的重要理由。实践中,世界上知名科研院所的创立和发展都有政府财政上的定向资金支持,政府支持平均比率占该机构年收入的三分之一。课题对世界典型科研院所最近进展和运行经验进行研究后发现:世界上知名科研院所的创立和发展都有政府财政上的定向资金支持,实践中,政府给予科研院的支持平均比率占到院所年收入的三分之一。

 

三、政府购买服务机制设计思路

1、政府对共性技术研究院所的定向财政支持应以激发市场机制为前提。

院所以产业共性技术的应用研究为主,虽然给与一定的财政支持,但仍要积极发挥市场机制的激励优势,院所应向市场开放并贴近市场运行。妥善处理试点院所与政府、市场的关系。德国“弗朗霍夫财务模式”将“非竞争性资金”的一部分与“竞争性资金”捆绑分配的做法值得借鉴,这一经费模式既保证研究所具有基本的经费保障,用于日常的基本开支,也能激励研究所从市场上争取更多的经费,并且把一部分政府的直接拨款与其在市场上的经费争取能力间接挂钩,从而有效地提高了“非竞争性资金”的利用效率,激发了研究所面向市场开拓资源的能力与活力。

2、以绩效评价为手段的政府购买服务机制保证了财政支持的效率。

产业共性技术研发机构和技术本身的双重特殊性,决定了其购买机制要大大复杂于一般产品的政府购买。我们看到,德国政府的投资是“弗朗霍夫模式”的第一大推动力,但政府的责任绝不能仅仅限定于“掏银子”,而是通过政府资金的杠杠作用,使得研究所的社会收益和经济收益最大化。这就需要在政府资金介入科研院所的方式、途径和组织管理中,通过一系列的制度性安排,对其运行的引导、控制和约束来确保“契约”中规定的公益目标能够实现。政府公共财政投入发挥“杠杆作用”的基础是,建立以绩效评价为手段的政府购买服务机制。

3、“后补贴”的支付方式保证了政府专项资金的风险控制。

建立一套合理的绩效评价体系,激励院所面向市场的同时积极承担公共职能,将共性技术研究机构绩效评价的结果直接与财政资助挂钩,通过“后补助”的方式进行,可最大限度控制风险。

 

四、立足上海实际的共性技术研发机构绩效评价体系和政府购买制度

研究提出,政府购买服务绩效评价的对象是共性技术研发机构的公共职能和准公共职能。公共职能指国家及行业发展有需要,完全无法从市场中直接获得回报的研发与服务活动;准公共职能指虽然能够从市场中获得部分收入和回报,但不能完全弥补研发和服务的成本,需要通过补贴或者政府购买服务以实现相应研发和服务功能的可持续发展。主要包括:产业共性技术研发与服务职能、技术标准服务职能、行业检测服务职能和行业信息服务职能。其中,产业共性技术研发与服务职能是核心公共职能;技术标准服务职能、行业检测服务职能和行业信息服务职能是辅助公共职能。

对转制院所履行公共职能和准公共职能的绩效评价,以其开展产业共性技术研发与服务情况作为核心评价内容,测算核心评价指标数值;以其开展技术标准服务、行业检测服务、行业信息服务等情况及其服务受众的规模作为辅助评价内容,测算辅助评价指标数值。核心评价指标数值对应于评价期内试点院所为非关联企业提供技术开发服务和技术转让服务的收入总和。辅助评价指标数值由相关评价系数加总计算得出,辅助指标数值=技术标准服务评价系数+行业检测服务评价系数+行业信息服务评价系数+服务受众规模评价系数,其中,技术标准服务评价系数,对应于评价期内试点院所拥有的标准化技术委员会的数量;行业检测服务评价系数,对应于评价期内试点院所拥有的国家检测中心的数量和行业检测中心的数量;行业信息服务评价系数,对应于评价期内试点院所公开发行刊物的种类数;服务受众规模评价系数,对应于评价期内与试点院所签订技术转让、技术开发、技术咨询、技术服务合同的非关联企业数量增减情况。最后依据核心评价指标和辅助评价指标确定补贴基数,即:补贴基数=核心评价指标数值×(1+辅助评价指标数值)。

报告还研究设计了政府购买转制科研院所公共服务的机制,并提出了具体的购买方式,即:由市科委会同市财政局,依申请对试点院所在评价期(上年度1月1日至12月31日)内履行公共职能的情况进行绩效评价,并根据评价结果,通过后补贴方式予以财政资助。

 

 

主要完成人:

王玉梅    顾丽英    虞  震    汤蕴懿

完成时间:2010年7月