中国大城市户籍制度改革
2014-02-25 00:00
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一、导论
    主要介绍研究背景、选题意义、研究思路与目标、本研究的方法论特征以及主要研究内容。

二、户籍制度的历史经验与改革重估
    以城乡分割为特征的户籍管理模式具有显著的中国特色。本章通过对我国户籍制度演变历程的梳理和近年来国家及地区层面的改革现状及特点的分析,对户籍制度在不同历史发展阶段的功过是非进行客观评价,研究户籍改革的动因和制度基础,并据此分析社会转型期我国户籍制度改革面临的矛盾、问题及其未来的发展趋势。研究认为,中国的户籍制度变迁是与中国工业化和城市化发展阶段相联系的。从计划经济时代为支持重工业优先战略而实施的“城乡分治”,到改革开放以后与人口流动和资源配置市场化逐步适应,中国的户籍制度呈现出“从封闭的城乡二元结构向开放的一元化格局”变迁的特征。

三、户籍改革的政策理念及其政治经济逻辑
    本章的主要任务是设计我国户籍改革的总体思路,明确政策理念,形成科学合理的理论框架,侧重于两点:(1)政策理念必须兼顾效率与公平目标,既要考虑城乡福利差异和流动人口权益保护、减小社会震荡,也要考虑城市人口承载能力、城市化水平和质量,以及制度转换成本;(2)我国的户籍改革与相关政策调整必须遵循“承认差异,梯度推进”的原则。研究认为,户籍改革的政治经济学命题表现为决策者的政策目标的优先序从工具性目标向权利和平等的价值性目标的转变。户籍改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁徙的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标,将流动人口的权利保障及其正义性纳入到自身的社会总福利函数之中,并赋予其权利价值在政策目标序中的优先地位。通过分析户籍制度的历史价值及其权利限制的政策后果,以及现行户籍管理制度改革的渐进模式:“准入制”与“居住证制”政策效果分析,研究发现,改革的路径是以渐进式为基调的,以一种循序渐进的适应内外压力的形式出现的,并对原制度存在强烈的依赖性。户籍制度改革的基本取向应当是逐步剥离附加在户籍之上的种种福利附加,使户籍管理功能回归本位。

四、大城市户籍改革的困境、政策取向与路径探析
    本章以上海为例,对大城市户籍改革面临的一系列难题进行系统分析,并就城市户籍改革所涉及的利益关系调整问题深入探讨。研究认为,促进流动人口市民化是城市户籍改革的重要环节,在城市社会的总体承受能力相对不足的情况下,应当按照“权利与义务对等”的原则,为流动人口获得市民待遇提供合理途径,构筑起有利于推动人口合理流动和流动人口社会融合的制度框架。在制度框架内,调控机制主要发挥引导和驱动作用,由外来人口自主决定去留。户籍改革的最终目标是从“完全的控制体制”回归“登记体制”,中间要经历较长的过渡控制期。大城市未来的户籍改革方向:一是渐进改革中的户籍福利与权利剥离;二是对外来人口的福利供给制度从“选择型”走向“普惠型”。当两个方向的改革汇集为一点,大城市户籍改革将取得突破性进展,实现全体社会成员机会和待遇的平等,促进整个社会资源配置效率的提高,从而为社会转型、经济转轨和经济社会的持续健康发展提供制度保证。

五、外来流动人口社会分化、福利需求及其对户籍改革的含义
    制度导入的一个重要功能是将原来自发的社会分化正式化和固定化了,并赋予不同阶层的人群以更清晰的身份标签,呈现一个可视的清晰的阶层梯度。本章主要以“浦东新区流动人口公共服务及户籍改革意向调查”为基础,分析流动人口对于以户籍为载体附加的各种利益和福利的利用及其认知性评价情况,并就城乡户籍福利差异内含的权益资格及其公平性问题进行探讨,从而为正在进行中的户籍制度改革提供需求边的经验支持。研究发现,虽然外来人口内部的不同阶层之间收入差距并不是非常大,但是其亚阶层的社会保障、就业和教育机会以及通往上一阶层流动或成为城市居民的机会却存在显著的差异。阶层的再分化是由外在制度因素与人群的人力资本、单位以及社会关系状况等内在因素交互作用的产物。作为外在制度的公共政策是非中性的,政策本身具有选择和歧视的不平等特性,而“居住证”模式正在成为福利权益剥离难度最高的特大城市户籍改革的基本方向。

六、户籍制度改革与流动人口的社会融合
    毋庸质疑,中国未来人口流迁态势和城市化进程将对户籍改革的推进和政策调整产生重大影响。流动人口管理制度以及一系列与户籍相关的社会福利制度,所形成的对流动人口的限制与排斥,对流动人口的社会融合有着根本性的影响。该部分主要从完善城市流动人口管理制度的角度来论证,流动人口社会融合首先是加强制度融合,城市户籍改革必须充分考虑流动人口的权益,逐步将流动人口纳入整个城市管理体系。本章主要讨论了三个方面的问题:第一,流动人口在城市长期居留的特点和社会融合的需求迫切要求推动户籍制度改革,研究具体衡量流动人口社会融合的特点和影响因素,说明除了流动人口自身的人口学因素和社会资本,以户籍制度为基础的制度性因素也对流动人口实现社会融合具有显著的影响;第二,研究说明户籍制度成为导致流动人口社会排斥的基础性、以及最为根本的制度安排,需要通过户籍改革推动以融合为导向的城市人口管理体制改革;第三,研究回顾了改革开放以来城市户籍制度改革的有关探索,对推动城市户籍改革、促进流动人口社会融合提出对策思路。

七、发展主义政府与城市落户门槛:户籍制度改革的反思
    本章从发展主义政府的视角探讨是户籍制度改革的障碍,即落户门槛问题。通过投影寻踪模型、因子分析和聚类分析的方法对我国46个样本城市的现行落户条件及其关联因素进行分析,构建落户门槛指数评价不同城市落户门槛的高低,并在此基础上探讨落户门槛的高度与哪些影响因子显著相关,以及不同类别的城市落户门槛影响因子的作用效应。研究结果表明,在强调增长的经济社会生态下,落户门槛在样本城市存在“质”的共性但有“度”的差别,而落户门槛高度在很大程度上可以被城市财政经济总量、消费水平、城建物化度、对外依赖度和经济结构等公因子的作用强度和结构属性解释。而地方财力的提升并不会必然降低城市落户门槛。户籍制度改革延伸内涵的深度需要涉及权利之外的更广泛的政治、经济、社会的现实运作格局和多个领域改革的互动,这些领域包括发展模式、政府职能、公共财政、收入分配、民众权利等等。

八、城市户籍限制最优水平的经济学分析
    户籍制度改革的主要障碍表现为两方面:一是城市和发达地区居民的既得利益问题;二是地方政府局部最优和中央政府全社会最优的户籍限制水平的不一致性问题。这就需要对地方政府和中央政府分别进行分析,建立相应的理论框架。本章首先重点分析了城市间户籍限制政策的优化问题,为此将所选55个城市依据人力资本回报率和人均公共福利水平分为四大类型,并分别展开讨论后得出了具体的政策性结论。本章简要分析了关于城乡间户籍限制政策的优化问题,得到的初步政策结论是,给定当前我国城乡间户籍限制的特定初始条件,则全社会最优的方案是,首先应当由那些边际拥挤成本相对较低或者说人口密度相对较低的城市向农村劳动力放开户籍限制。

九、户籍制度改革的全国性财政配套改革
    户籍改革的核心问题是利益分配和协调问题,因此,与户籍改革相关的财政配套改革成为我国户籍制度改革不可回避的一项重要内容。本章首先分析城市户籍所含福利的可剥离性与财政配套改革,将与全国财政配套改革的福利分为两类(教育机会、就业机会为第一类福利,社会保障为第二类福利),而城市便捷的生活服务设施需要地方性财政配套改革。研究认为,户籍制度改革的全国性财政配套改革主要旨在将上述第一类和第二类福利从城市户籍中剥离,在对两类福利财政根源分析的基础上,提出全国财政配套改革的具体方向。而地方性公共产品多由地方财政支持,在考虑这部分福利时,不能采用剥离的手法,而应该利用市场经济中价格调节、税收调节等杠杆手段来对使用此类公共产品的人群进行征税。最后,分别给出中央和地方政府局部最优模型的结论与政策含义,并特别指出:剥离户籍所附着的社会福利是户籍制度改革成败的关键,地区间社会福利制度的有效衔接是推动户籍制度改革的重要环节,政府有力推动是剥离户籍福利的根本保证。

主要完成人:
彭希哲  郭秀云  吴开亚  赵德余  
任  远  汪立鑫  陈家华  苏忠鑫
完成时间:2012年9月