腾笼换鸟、开发区存量资源盘活机制深化研究
2011-12-13 15:29
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    上海因其独特的地理位置及历史底蕴,正承载着引领长三角及全国经济发展的神圣使命。贯彻科学发展观、建设“和谐社会”、推进“四个中心”建设,对上海开发区发展提出了更高的要求。但由于上海城市空间拓展的局限性,必须对上海原有的经济结构进行升级,改变一定程度上存在的粗放型经营方式,将一些低效利用的土地、环保不达标的企业、能级不高的行业、布局不合理的城市建设等进行置换提升,以适应上海高质、高效、合理、协调、人性化发展的需要。
    本文以实证研究为主,从上海开发区腾笼换鸟、盘活存量资源的意义与机遇入手,剖析其进展与问题,旨在探索上海开发区腾笼换鸟、盘活存量资源的机制和模式,以引导存量资源自动优化,并为上海发展提供政策建议。

    一、上海开发区盘活存量资源的机遇
    上海开发区盘活存量资源,面临着经济全球化发展深入、科学技术突飞猛进、国际产业结构调整和产业转移不断加快的机遇;面临着加入世贸组织以后,国际产业分工不断加强,国内外市场进一步融合的机遇;面临着我国经济尽管受到国际金融危机冲击,依然有望长期保持持续健康发展的机遇;面临着加快进入工业化、城市化、信息化、市场化与国际化进程的机遇;面临着长三角经济一体化进程加快、上海经济腹地进一步拓宽、辐射能力进一步增强的机遇;面临着上海“四个中心”建设和2010年上海世博会举办的机遇,以及上海经济向服务经济转型的机遇;面临着改革开放进一步深入、浦东综合配套改革为上海开发区模式创新增添新活力的巨大机遇。

    二、上海开发区腾笼换鸟、盘活存量资源的进展与问题
    改革开放以来,上海开发区盘活存量资源取得了一些进展,经济运行质量得到提高,基本实现从过去依靠优惠政策、廉价劳动力和低地价的同质性低水平竞争转向综合环境和能力的竞争,循环经济有发展,集约经营见成效;政策体系渐完善,二次创业受重视。
    但是,上海开发区盘活资源过程中也碰到一些问题,包括政策瓶颈、资金瓶颈、风险瓶颈等。

    三、腾笼换鸟、开发区存量资源盘活机制深化的机制、模式选择
    上世纪90年代中后期以来,上海经历了两轮大的产业结构调整,形成了不少腾笼换鸟的机制和模式,主要有:
    (一)规划先行、功能置换的政策创新模式
    根据城市总体规划和内外环境的变化,对开发区或某一特定区域进行总体功能定位并制订发展规划,或对原有规划进行调整,并据此进行政策创新,优化产业结构。上海大多数开发区,尤其是开发较早、起点较高的国家级开发区不同程度上都采取了这种模式。
    (二)市场主导、功能拓展的产业链延伸模式
    充分发挥已有产业优势和其他优势,在市场经济主导下因势利导,延伸产业链条,转移产业链某些环节,在区域合作的基础上实现资源优化配置。众多在旧厂房基础上改建的创意产业集聚区基本上采取这种模式。
    (三)多管齐下,分类指导的综合推进模式
    市区联手,采取法律、政策、经济、规划等多种手段,推进土地“二次开发”,并从组织上、制度上、资金上、就业上加以保障。不少地方出台了专门的腾笼换鸟实施意见。
    (四)集约利用,换鸟与引鸟结合的市场准入模式
    这种模式需要从产业规划、产业导向、投资强度、资源消耗、环保标准等多方面制定市场准入门槛,加强项目用地筛选,促进集约利用和循环经济发展,把“换鸟”与“引鸟”相结合,形成产业高地。具体操作方式上,有招商项目对接型、转移项目嫁接型、法院拍卖转让型、循环经济指标引导型等。
    (五)抓住机遇,结合城市产业布局优化的城乡转型模式
    上世纪90年代,在上海旧区改造和第一轮产业转移浪潮中,很多企业迁出市区,这是城市形态建设和产业结构优化相结合的一个典型。近年来,结合郊区建设新城镇的机遇,郊区腾笼换鸟工作也取得了明显成效。
    (六)异地发展,利益共享的“飞地经济”发展模式
    “飞地经济”发展模式下,开发区主要根据市场导向原则,跨地区整合土地、劳动力等资源。它有利于上海开发区把不适合本地发展或由于种种原因无法在本地发展的产业或产业链上的某个环节转移到其他地方,在有效整合资源的同时促进区域协调发展与产业梯度转移。

    四、腾笼换鸟、开发区存量资源盘活机制深化的政策建议
    (一)简化手续,完善政策 
    1、对回购土地的二次开发,不再重复走“招拍挂”程序,而采取在二级市场上公示等方式。工业开发区内发展服务业配套比例增加到15%以上的,按照相对集聚原则,在总体规划指导下,集中解决开发区生活配套问题,其中展示馆、公共平台、公共绿地、配套生活区等公共项目用地,可采取土地划拨或在二级市场上公示等方式。
    2、存量土地重新利用后,要根据新产业的发展需要,适当调整原来土地合同中的容积率、建筑系数、投资强度、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿化率等主要参数指标。对企业将制造加工环节布局在其他区域,在开发区内建设具有研发、营销管理、培训等总部功能的投资参照工业项目用地执行相关程序,以自用为主。对于从事工业房地产开发的项目,由开发区主管部门审定,参照有关规定执行。
    3、对工业区外盘活的建设用地和工业老厂房的改扩建,建议由主要部门牵头,协调相关部门,给予其产业结构升级的发展空间。尤其是在规划、环保等政策上,在确保合格的前提下,予以适当放宽。
    4、加大财税及规费政策支持力度,鼓励企业转型发展。建议市级财政进一步加大对区县淘汰劣势企业的资金扶持。参照财政部、国税局等四部委针对苏州工业园区制定出台的有关优惠政策(财税[2006]147 号),尽快制定出台鼓励加速本市企业服务化转型的财税支持政策。
    5、对下半年即将出台的产业政策,建议相关部门尽快制定实施细则,并梳理政策瓶颈,提出优化流程、提高行政效率的政策建议。
    (二)规划先行,市场主导
    加强腾笼换鸟基础数据的收集、整理、分析工作。建立科学合理的统计跟踪体系和定期评估报告制度,对发展过程中的产业配套、资源配置、体制机制、发展方向和政策法规等问题定期研究,及时提供政策建议。制定腾笼换鸟导向目录,明确产业升级转型方向及政策受惠范围。充分发挥浦东新区先行先试的政策优势。
    积极探索市场化手段。可以考虑设立政府引导下的独立资产公司,通过市场化行为盘活闲置资源,减少财政压力。
    (三)分类指导,严格把关
    充分运用网络技术,不断完善监管和服务体系。综合运用产业分类指导目录、规划控制、环评控制、其他指导方式等,对腾笼换鸟进行分类指导。对于鼓励类产业,要提供各种用地便利。
    严格把好项目评估关,审查引入项目的投资强度、产值效益、节能降耗等关键“资质”,特别注意严格控制企业用地规模。完善准入制度,建立并完善退出机制。
    (四)搭建平台,健全功能
    建立腾笼换鸟专项资金,搭建公共服务平台,帮助企业实现项目对接、异地发展等,提高土地利用率和产出率。
    对于重新走招拍挂程序的地块,考虑到镇(园区)在回购或收回土地过程中的投入,可返还部分缴纳的出让金,对镇(园区)进行一定的经济奖励。
    (五)创新管理,支持发展
    1、帮助企业在上海范围内异地发展。
    2、鼓励有条件的开发区扩区发展、上市发展、“走出去”发展。将上海开发区成熟的管理团队、经验、思路、模式等形成品牌输出。积极加强与资源丰富国家、省份的合作,建设“能源飞地”、“资源飞地”。
    (六)区域合作,联动发展
    鼓励制造业企业“哑铃式”发展,即在上海重点发展“微笑曲线”两端,而把生产环节转移到二线城市和其他地区,形成“以二促三”和“以三带二”的互动发展格局。


主要完成人:
郑惠强  郑  韶  刘迪玲