关于加快建立健全上海市民住房保障体系的研究
2011-12-13 15:21
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    上世纪70年代末以来,上海通过住房解困、建立廉租住房制度、政策性配套商品房制度等政策不断探索与完善住房保障体系。2007年12月与2008年的1月,市政府制定了《上海市人民政府贯彻国务院关于解决低收入家庭住房困难若干实施意见》和《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划(2008—2012年)》,形成了目前我市住房保障体系的基本框架,明确了近五年的基本目标。本课题系统回顾了上海住房保障工作的历程,借鉴了不同国家和地区住房保障的经验,深入探讨了在目前推进过程中制约其发展的瓶颈问题,分析了各种问题之间的联系,进而从保持上海住房保障工作的连续性与创新性出发,围绕制度基础、决策方向、政策设计等三个层面,提出了加快推进上海住房保障体系建设的基本思路。

 

    一、创新点

    一是基于对目前房地产市场的判断,进一步优化了现有住房保障体系框架;二是对上海住房保障覆盖面进行了详细测算,对廉租住房和经济适用住房的供应数量进行分类测算,并构建了一个动态估测保障覆盖面的经济模型;三是制定了不同层次住房保障准入标准及相应的动态调整机制;四是从居住功能角度出发,制定了住房困难标准,并将人均标准转化为以户为单位的标准;五是通过分析住房困难标准和保障标准之间的关系,确定了以价值形式确定保障标准的方法;六是从政策之间互相衔接的角度,明确了各种保障政策的补贴标准;七是解答了房源筹措、资金保障、房屋后期管理、住房保障体系发展方向等一些当前推进工作中亟待解决的问题。

 

    二、当前住房保障体系建设的制约因素

    通过对上海住房保障现状的深入研究,本课题认为当前住房保障体系建设中还存在几个方面的制约因素,一是住房保障工作缺乏有力的法律体系和技术标准支撑;二是住房保障目标、措施调整滞后;三是保障对象的划分、保障方式的设计比较粗糙;四是住房保障的推进中市场参与度较低;五是住房租赁市场发展滞后,保障性房源短缺;六是住房保障对象数据不清,动态调整机制尚未形成。

 

    三、深入推进住房保障工作须妥善处理的重大关系

    针对上述六大瓶颈问题,本课题提出深入推进本市住房保障工作,必须首先处理好八对重大关系,即:①住房保障体系和住房市场的关系;②住房保障与住房租赁市场的关系;③住房保障近期目标和长期发展的关系;④住房保障中本市户籍家庭与非本市户籍家庭的关系;⑤住房保障中政府责任与居民自力的关系;⑥各种住房保障手段之间的关系;⑦住房保障与居民生活、就业、城市发展等的关系;⑧购房和租房市场的协调发展对住房保障的影响等。

 

    四、住房保障体系的框架设计

    在上述基础上,本课题着手对现有的住房保障体系进行优化。通过增加租房补贴政策,强化经济适用住房租赁政策等,提出了一个在近期适合上海实际的住房保障体系框架。这一框架,根据保障对象不同的收入状况,分别实施八种政策,并体现了“全覆盖、分层次、多渠道”的特点。其主要内容包括:对低收入家庭继续实行廉租住房政策;对于中低收入家庭中支付能力相对较弱的家庭,采用租房补贴和出租的经济适用住房政策;对于中低收入家庭中支付能力相对较强的家庭,采用出售的经济适用住房政策,并强化购房贴息政策。

 

    五、住房保障对象、保障性房源总量与结构测算

    课题根据住房困难和收入低双重标准,对近五年上海住房保障合理的覆盖面、不同保障政策覆盖的保障对象的数量、结构进行了详细的测算,认为近五年上海需要住房保障的户籍家庭总量约为60万户,其中,低收入家庭覆盖面约为15万户,中低收入家庭覆盖面约为45万户左右。同时对保障性住房供应的数量、结构进行了测算,认为近五年,低收入家庭15万户通过廉租住房解决,6万户实行实物配租方式,9万户实行货币补贴,廉租住房建设总量应为315万平方米,约为6万套。中低收入家庭45万户通过经济适用住房实物配租、实物出售和租房补贴解决,租赁经济适用住房约为15万户、购买经济适用住房约为8万户,租房补贴约为22万户。新建经济适用住房和廉租住房共需建设总量为2000万平方米,约30万套。

 

    六、住房保障体系中主要标准及其动态调整机制

    课题分别设计了廉租住房、经济适用住房和租房补贴的准入标准与动态调整机制。目前廉租住房家庭收入线为人均可支配收入800—1000元左右,租赁经济适用房、租房补贴家庭收入线为2000元左右,购买经济适用住房家庭收入线可设在2000元与3000元之间,并根据市场供求关系,进行调整。

    同时设计了住房保障的标准,课题组认为,对不同地区的保障对象应采用同样的以价值衡量的住房保障标准。这也就意味着不同地区间存在有差异的面积保障标准。一般而言,中心城区保障面积标准小于外围地区。这样的保障标准不仅提高了保障对象间的公平性,还有利于不同地区房源的有效配置。

    对于保障政策的补贴标准,课题组认为货币补贴的标准应与实物配租的暗补水平一致;出租型经济适用住房的租金,应按中低收入家庭可支付能力确定,租房补贴方式是让保障对象到市场上寻找适合的住房,人均租金水平必须低于800元,政府补贴20%的租金。

    不同保障方式的补贴必须要处理好之间的协调关系,要兼顾公平性和衔接性。政策的公平性体现在,一方面对同样条件的家庭采用相同的保障力度;另一方面对不同条件的家庭采用差异的保障力度,具体而言就是随着收入的提高,保障力度降低。对于前者已经充分体现在廉租住房、出租型经济适用住房和住房补贴的政策设计中,而对于后者则需要进一步分析。衔接性是指各项住房保障政策之间的过渡机制,使不符合标准的保障家庭能够顺利进入另一项符合标准的政策。廉租住房、出租型经济适用住房和租房补贴政策的保障对象,其收入与自己负担的比例均逐次提高。在政策设计中就应根据其收入的变化,适时调整其负担比例,以激励其进入适合的保障政策,直至进入市场。

 

    七、完善上海市民住房保障体系的主要运作机制

    课题从政策操作性入手,从五个方面来完善住房保障体系的运作机制。主要是:①出售型经济适用住房的运作模式,包括如何出售、如何定价、如何回购、如何避免政策风险等问题;对于出售经济适用住房的三种基本运作模式,进行了比较分析,我们认为半封闭模式方案最优,它不仅可持续性强,而且有一定政策吸引力。②土地供应与房源筹集机制,包括布局如何优化、政府房源如何筹建、如何与市场衔接等问题。③资金保障机制,本课题对政府财政、市场资源与不同保障类型之间的关系进行了研究,并确定了各自所适宜的资金保障手段。④信息收集机制。⑤后期管理机制,主要包括物业管理问题和退出机制的设计。

 

    八、相关建议

    课题从制度层面入手,对发展和完善住房保障体系提出了一些建议。主要包括:①加强立法、整合现有的相关法律法规和政策,促进住房保障工作的法治化;②在住房保障的推进过程中,更多地利用市场资源,鼓励包括开发商在内的市场主体参与其中,使政府专职于管理与服务;③加大公积金制度在住房保障中的促进作用,尤其是在支持中低收入人群解决住房问题方面,发挥更大的作用;④从中长期动态制定住房保障目标、完善住房保障体系。

 

主要完成人:

徐益超  崔光灿  范冬梅  李  东  王晓光  张  亮

华  佳  江  莉  徐敏娟  王晓芳  张华方