城市户籍改革与建设特大城市人口管理体制的专题研究
2011-12-12 11:43
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    一、主要观点

    1、研究提出推动户籍改革和建立适应特大城市的人口管理体制,对于实现社会和谐,促进公平和有秩序的城市发展有重要意义;对于推进城市化,培育现代产业工人和优化社会结构有重要意义;对于构建起城乡间人口迁移和流动的制度通道,逐步破除城乡二元结构和统筹城乡发展有重要意义。上海作为流动人口高度集聚的现代化大都市,户籍改革对于促进国际大都市发展和解决民生问题具有紧迫性和必要性,并对其他移民地区的户籍改革和人口管理体制建设能够提供先行性的经验。

    2、通过对流动人口居留和返乡的动态过程进行队列比较,研究发现在1990年代中期以后,流动人口居留模式的“返乡导向”开始转变,流动人口在城市居留的强度和期望都开始增加,流动人口的进城动机不断增加。因此城市流动人口管理体制的改革,需要从“回乡导向的应付性管理”,逐步加强“进城导向的适应性管理”。(参见“流动人口居留模式的变化和城市管理”)

    3、根据对2005年小普查数据的定量分析,研究发现当前流动人口表现出若干新的特点,包括流动人口长期居留程度日益增强、居住常态化、生活内卷入城市、第二代移民不断增加等等。同时,流动人口的自我雇佣和自我创业开始发展,流动人口的群体分化和收入分化开始显现,已经成为正在出现的新现象和新问题。(参见《上海流动人口新动态、新特点和新趋势研究》)

    4、研究发现,在城市长期和永久居留的流动人口男性人口比重更高、已婚人口比重更高、经济型人口比重更高、队列年龄结构相对更加老化、居住形式更为常态化、职业类型更为白领化、知识化、经济活动更加创业化。通过队列分析也发现,女性流动人口、青年和第二代移民群体、经济型流动人口群体、白领职业群体、教育程度较高的流动人口群体在城市长期居留的强度更高。(参见“谁在城市中逐步沉淀了下来:对城市流动人口个人特征及居留模式的分析”)

    5、研究发现,2006年半年到2007年上半年,中国东南沿海出现了显著的“民工荒”问题。“民工荒”的出现,使城市流动人口职业结构开始向上发展、工资水平增加、劳动力就业形态更加多元化、劳动者社会保障水平得到提高,促进了城市劳动力市场供求关系的转变。(参见“民工荒以后的城市流动人口就业:对上海2005年1%人口小普查数据的分析”)

    6、研究提出,户籍制度是我国城乡管理体制的底层设计,一系列制度安排和社会福利体系嵌套在户籍制度上。因此推动户籍改革,是建设城市人口管理体制和破除城乡二元结构的突破口。上海需要通过以户籍改革为抓手的综合配套改革,建设适应特大城市的人口管理体制。(参见“户籍改革是特大城市人口管理的突破口”)

    7、研究根据上海人口流动呈现出的新特点,提出在当前时期迫切需要探索推进户籍改革,建设适应特大城市特点的现代人口管理体制。但改革要平稳运行,则需要根据流动人口行为模式变化和其切身的需求,探索务实性、有策略的改革方案。

 

    二、对策建议

    课题根据近年来对城市流动人口的多项研究,对推进户籍改革提出如下主要建议和思考:

    1、应根据流动人口在城市居留时间的长短,提供差别性的人口管理和社会福利制度,通过分层次递进的方式使流动人口逐步整合进城市体系中。

    流动人口在城市居留具有“逐步沉淀”的特点,因此可以对短期居住在城市的外来人口可以提供初步的福利,例如如果流动人口有稳定就业就应该有必要的社会保障;对居住3年、5年的流动人口可以逐步增加其社会福利,以满足他们开始结婚、生育和子女教育的切实需求;而对于稳定居住10年以上的外来人口就可以使其拥有本地户籍,并享有本地居民的相应福利。

    2、应该根据流动人口中不同人口群体对城市的不同期望和进入城市的具体需求,差别性地进行户籍制度和相关福利制度的改革。

    根据研究我们发现,在长期居留和永久居留的流动人口群体中存在着几个值得我们关注的特殊群体,即婚嫁来沪的外来媳妇、第二代移民的儿童、购买住房者,以及创业者。这些人口基本上都有着强烈的移民和定居倾向,同时这部分群体对城市户籍和公共服务体系的需求也相对更加强烈。从重视户籍改革的民生性出发,应该考虑满足这部分群体的需求,首先对这些群体放开户籍,然后逐步将城市发展的成果延伸到其他人口群体。

    3、城市可以设立一些条件,根据不同流动人口对城市所做出的贡献的不同,根据城市发展对人才的具体需求,有选择地推动和引导户籍准入。

    因此,城市部门就可以根据流动人口对城市贡献的衡量(例如考虑他们的所得税收和缴纳社会保障金的数量),根据城市产业发展的需求,有目的地将一些技术移民和投资移民,包括对一些对城市发展做出了相当贡献的流动人口吸纳进入城市。并在相当长时期内,城市可以利用户籍制度的杠杆来实现对优秀人才的吸引,促进建设人才高地、提高城市的创新能力,以上海四个中心建设提供人口支持和人才保障。

    4、户籍制度是城乡社会福利体制的基础性制度,因此城市政府应该以户籍改革为抓手,推进城市社会管理和社会福利体制的综合配套改革。

    包括推动相关社会保障和社会福利制度的改革(例如住房保障制度、大病保障体制、就业管理体制等),逐步加强外来人口的社会组织和社会制度建设(例如工会建设),推动公共服务的均等化,探索城乡管理体制的融合,以及实现区域劳动力市场和社会保障体系的衔接,等等。在这些方面,上海也应该和有条件先行地加以探索,在实践中总结经验。

    5、推动居住证管理体制和户籍管理体制的有效衔接,建立更完整、更稳健和更灵活的特大城市人口管理制度。

    对目前上海居住证管理来说,一方面应充分发挥人才居住证对适应人口流动性的灵活作用。通过人才居住证适应人才的柔性流动和外来人口居住的长期化。同时需要思考如何对户籍体制逐步实现福利剥离,如何对居住证体制逐步进入社会福利的累加,并研究什么条件和机制来实现居住证管理和户籍管理的衔接。通过建立居住证转户籍制度,从流动人口进入城市到流动人口取得城市户籍之间建立起平稳过渡的桥梁,有助于建设统一的和完善的特大城市人口管理体制。

 

 

主要完成人:

任  远  谭  静  姚  慧  刘  鑫