上海市出租汽车行业若干重点问题研究
2011-12-12 11:32
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    出租汽车行业是重要的窗口服务行业,在方便市民出行、扩大社会就业、提升城市形象等方面具有重要作用。市委、市政府历来高度重视出租汽车行业的发展和稳定。随着经济社会发展和行业发展变化,迫切要求对出租汽车行业的发展定位、经营权制度、市场经营行为、管理体制等问题予以明确和界定,为此有必要对行业发展重点问题进行深入研究,并制定实施具体的对策措施。

 

    一、行业定位

    明确行业定位,是制定本市出租汽车行业发展政策的基础和前提。从国际经验来看,出租汽车行业定位与城市经济发展水平和公共交通供应能力紧密相关,大致分三种类型:在经济欠发达且公共交通供应能力不足的一些发展中国家的城市,出租汽车以满足高端需求为主,如越南首都河内;在经济发展水平较高但公共交通供应能力有限的城市,轨道交通客运量不足公共交通50%的,出租汽车在公共交通中所占比重较高,如韩国首都首尔;在经济发展水平高且公共交通供应能力强的城市,轨道交通客运量超过公共交通70%的,出租汽车主要满足高端需求,如巴黎、东京等。上海当前情况与第二种类型比较相似。

    综合以上因素分析,我们认为本市出租汽车的行业定位是:出租汽车提供门到门的个性化服务,作为轨道交通、地面公交等定线公共交通的补充和完善,是城市公共客运交通体系中不可替代的组成部分,具有私家车重要替代者的功能,主要用于城市中短距离出行,满足较高消费能力群体的基本出行需求,以及较低消费能力群体的特殊出行需求。

    近期,特别是在轨道交通没有成网之前,出租汽车在公共交通出行中占比较高的状况将得以延续;远期,随着轨道交通迅速成网以及地面公交线网不断优化,出租车占公共交通的出行比重将有所下降。

 

    二、市场供求

    从国际经验来看,世界上许多国家经历了总量控制—放开—再控制的过程。从发达国家大城市出租汽车管理的经验看,政府普遍采取了对出租汽车总量进行控制的做法。目前,本市出租汽车总体供应偏紧。根据本市出租汽车行业当前供应情况和行业定位,应按照“总量控制,结构调整,兼顾稳定,提高效率”的原则,对出租汽车投放量进行适当调控。

    综合考虑各种因素,现阶段为缓解出租汽车供应紧张局面,保障世博会举办期间用车需求,建议适量增加出租汽车1000-2000辆(预计可使里程利用率下降2-4个百分点),分批次投放市场,根据市场反应决定是否继续投入。对新增车辆要实行公开招标,采用“无偿、有期限”的经营权管理模式。同时,对于郊区出租汽车按照原有计划,继续保持适度增长。

    远期,考虑到轨道交通供应能力提高、地面公交服务能力强化、出租汽车营运价格上涨等因素,本市出租汽车客运量占公共交通比重可能下降。为保障出租汽车行业长期稳定发展,建议远期在供应调控方面采取如下策略:一是要始终坚持总量控制的原则,逐步降低出租汽车在公共交通出行中的比重;二是适时调节区域结构的需求,制定市域向郊区转换的相应规定,在市域出租汽车供大于求的情况下,允许市域富余运量出租汽车转入区域出租汽车行列;三是适当降低驾驶员劳动强度,减少驾驶员劳动时间(包括减少每天的工作时间、完善轮班公休制度等),增加单班车辆数。

 

    三、价格管理

    价格机制是政府调节出租汽车市场供求、引导行业健康发展的重要手段。调整本市出租汽车价格,应从其行业定位出发,遵循优质优价、共同负担、政策持续和维护稳定的原则,逐步形成出租汽车与其他交通方式的合理比价关系。近期,建议出租汽车价格调整采取微调方式,具体包括:一是用好“油运价联动机制”,及时启动价格调整,同时以银行贷款利率为基准,合理规范企业利润水平,将利润率控制在8-10%之间(即略高于银行贷款利息1-2个百分点);二是适时调整运价结构,如缩短等候计费时间,以及研究将夜间费改为增补白天高峰运价的可能性;三是允许企业对征收电调费采取更为灵活的措施,除允许企业恢复征收电调费外,还可研究开发高端电调用户业务,收取较高的特殊服务费。

    远期,可按照行业定位的要求,参照国际大都市标准,适当提高车型档次,使出租汽车逐步向满足高端需求转变。逐步拉开出租汽车与轨道交通和地面公交的价格差距,出租汽车运价向私家车出行成本方向调整。建议地面公交、轨道交通、出租汽车的实际比价关系为1:2:8-10。

 

    四、市场监管

    1、以经营权为抓手,加强源头管理。

    经营权管理是出租汽车行业管理的“杀手锏”。实施出租汽车经营权改革,必须坚持“远近结合,存增兼顾,平稳过渡”的原则,建议一是对现行许可经营权制度作适当变革,对增量部分变“无偿、无明确期限”为“无偿、有明确期限”。二是通过设定合理的准入门槛和退出机制,使参与经营的企业时刻保持警惕,处于有序竞争状态。

    2、创新管理手段,搭建监管平台。

    当前,重点是充分利用现代信息科技手段,结合局指挥中心系统建设,建立统一的监管平台。规范企业电调行为,为条件成熟时扩展统一电调功能预留接口。

    3、加大执法力度,强化日常监管。

    一是规范奖惩制度,建立以服务质量为核心的考核体系。二是针对目前服务中存在的突出问题,加大执法惩处力度。三是加强监管和执法力度的配合,形成执行顺畅、监督有力的行政管理体制,提升管理合力。

    4、依靠社会监督,将乘客满意度测评结果、投诉率以及反馈率结果、星级驾驶员比重等作为重要的信息,及时在公共媒体上公布,促进行业自律。

    5、针对管理上出现的新问题、新难点,如经营权、资产重组等,研究完善相关政策法规。

    6、严把驾驶员进入门槛,进一步规范和严格驾驶员考试和上岗培训。

 

    五、经营模式

    从国内外情况看,出租汽车经营模式大体上分公司化和个体化两类。根据我国国情、国内其它城市出租汽车发展的经验教训,以及上海特大型城市的实际情况,公司化是比较可行的模式。长远来看,应通过各种措施促进企业规模集聚,逐步将企业车辆数提高到200辆以上,使企业总数控制在50家以内。但企业规模化是一个过程,需要依靠市场力量和经济手段来完成,近期主要是围绕减少企业数量的发展目标,围绕优质企业资源集聚和加强个体户管理两大问题,通过各种手段,促进企业规模集聚。需要指出的是,推进公司化经营是就总体方向而言的,具体实施中要本着积极稳妥的原则逐步推进,当前尤其要考虑举办世博会对社会稳定的要求,慎重选择操作时间和方式。

 

    六、利益格局

    在坚持公司化经营的前提下,妥善解决出租车行业内部的利益分配问题,以促进出租车行业的稳定发展。

    1、加强出租车企业的成本规制,确定企业合理利润水平。

    2、规范承包经营方式。

    3、切实保障驾驶员权益。

    (1)减轻驾驶员负担。

    (2)完善驾驶员劳动保障机制。

    (3)健全与驾驶员沟通机制。

    (4)帮助驾驶员解决实际困难。

 

    七、近期抓手

    1、推进实施出租汽车行业迎世博行动计划。贯彻实施《上海市出租汽车行业迎世博行动计划》,全面提升出租汽车行业精神风貌、管理水平和服务质量,塑造城市良好形象。

    2、继续实施出租车行业集中整治。进一步形成市、区联动,部门联手的工作格局;坚持堵疏结合综合治理措施,切实改善出租汽车经营环境。针对行业中反映突出的绕道、拒载、多收费等违规行为,进行不间断地治理整顿,确保在世博会召开前取得明显成效。

    3、组合拳调控市场需求。总量投放方面,建议在2009年上半年增加1000-2000辆市域出租汽车,采用“无偿、有期限”的经营权新模式,同时采用招投标方式对授予增量经营权的企业给予资质方面的设定;运价调整方面,综合考虑政府燃油费用补贴、燃油价格变动、油品等级提高等因素,研究确定运价结构调整方案,争取在世博会前适时推出。    

    4、尽快建立全市统一监管平台按照先易后难的原则,先从司机卡入手,再通过推广安装GPS,实现数据的有效传递,同时该平台要综合考虑政府、企业和驾驶员的不同需求,并在技术上为统一电调预留接口。

    5、完善出租汽车管理法律法规。一是针对目前已有法律依据且行之有效的规范制度,但执行不力的,要加大执法力度;二是根据世博会举办期间的需要,制定临时性规章或决定,如制定车辆设施、车厢广告、驾驶员服务规范管理规定,报市人大备案;三是针对管理上出现的新问题、新难点,如经营权、资产重组、企业管理责任、个体户管理和数据采集等,研究完善相关法规。

 

 

主要完成人:

唐忆文  陈毅影  祁  彦  刘  岷  吴心宏  陈  辰 

杨光梅  詹水芳  殷文杰  林  峰  虞同文  蒋永年

曾  平  林  敏  胡  磊