上海市城市安全战略规划研究
2011-12-07 10:29
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    课题将防灾规划与城市安全战略相结合,突破传统防灾规划模式,探索“安全要素”贯穿于城市规划全过程的理论与方法。立足于城市规划角度,引入非传统安全因素,在分析影响上海城市安全“灾害源”的基础上,确立上海建设“安全城市”的规划战略、总体要求和工作体系,并为各个城市防灾专项规划深化提供新思路。

    课题主要分析上海城市防灾设施存在的主要问题,总结、借鉴国内外先进城市的防灾经验;研究影响未来上海城市安全的主要致灾因素;明确上海城市安全战略的城市规划基本理念,提出上海城市安全规划的原则、目标和总体要求,形成上海城市安全战略规划的综合框架;专题研究上海传统城市防灾系统规划需要注意的问题,探讨未来上海城市安全专项规划的内容;提出实施上海城市安全战略的规划对策与建议。

    一、防灾规划现状

    上海一直比较重视城市防灾问题,但以前对城市安全的认识还有局限性。如:缺乏安全战略研究;比较重视传统致灾因素和工程防灾,对非传统安全认识不足;已有的防灾规划缺乏整体性,重单一灾种、轻综合规划;管理偏重以条为主,规划和建设标准较低;城市安全在区域综合、战略指导、资源整合、规划落地、标准衔接等方面存在不足。

    二、国外防灾体制

    从美、日等国外先进城市来看,城市综合防灾应急管理体制经历了3个阶段:1960年代以单项灾种应急管理体制为主;1960-1990年代以多灾种的综合防灾减灾管理体制为主;1990年代以来,以“防灾减灾—危机管理—国家安全保障”三位一体的危机综合管理体制为主。

    三、潜在致灾因素

    影响上海城市安全的潜在致灾因素:①能源和资源紧缺;②迅速城市化后生态环境质量下降;③城市防汛;④城市人口结构失衡;⑤城市超高强度开发;⑥高层建筑导致环境变异;⑦建筑工程结构和管线老化;⑧化学品事故潜在危险;⑨通信信息灾害;⑩战争威胁等。

    四、城市安全规划概念

    以“区域——城市”系统为研究对象,是城市总体规划的重要组成部分,主要围绕城市公共安全提出城市总体防护目标、原则,在不同的规划层次上落实城市“城市安全”要素,并对防灾专项规划提出引导性要求。近期应从战略决策、用地安排、设施规划和防灾标准等角度,研究城市公共安全规划。

    五、规划理念和准则

    上海应该建设成为全面的、有应急能力、安全资源共享、综合防灾能力强大、灵活适应灾害的“有机”城市。上海城市安全规划要坚持一贯性、区域性、重点性、综合性和合理性5个技术准则。

    六、规划基本方法

    1、总体要求——统筹规划资源,加强基础研究,明确规划内容,协调规划关系,发挥指导作用;

    2、组织部门——由市政府结合组织修编总体规划时,指定相关部门编制,充分征求规划、建设和各防灾部门的意见,强制性内容纳入城市总体规划;

    3、编制方式——采取“政府组织、部门合作、专家参与、方案比选”的方式进行;

    4、审批程序——按照一定程序组织防灾机构和职能部门专家对规划进行审查,审查通过后报市人民政府审批;⑤协调要求——应处理好与相关规划、用地、部门的协调关系。

    七、编制技术要求

    本课题明确了上海不同规划阶段的城市安全规划编制技术要求、基本内容、成果深度;提出上海城市公共安全规划主要领域、编制专项和内容要点;通过研究上海10大“安全要素”,建立包括170多个指标在内的指标体系框架;提出上海郊区新城的城市安全规划纲要。

    八、安全战略规划重点

    1、实施“节能省地”的规划战略和安全发展目标;

    2、加强对重大危险源的规划管理;

    3、分散布局重要城市安全目标;

    4、完善公共卫生和医疗急救网络;

    5、结合公共空间布局建设避难疏散场所;

    6、完善立体防灾交通网络;

    7、加强对特殊设施等要害部位的保护;

    8、加强生态安全和区域环境监管。

    其中,上海城市安全中长期战略六大重点目标为:

    1、形成具有防灾功能的城市“安全网格”;

    2、形成适应灾害状态的城市“有机结构”;

    3、形成适度分散的城市功能、合理的城市规模、多元化的“交通网络”;

    4、形成以水系保护为重点的城市“生态格局”;

    5、形成以地下空间为载体的“第二城市”;

    6、形成以公共安全为核心的城市“应急体系”。

    九、防灾区划基础研究

    上海城市防灾区划应依托规划结构,基本自成体系,并分层次和等级,具备相对独立的功能。防灾区划划分应以网格化管理为基础,结合街道社区管理,并与城市规划、现状防灾设施的布局、绿地、空旷地、道路交通的布局相结合。上海中心城防灾区划形成“分区、社区(街道)”2级方案,明确安全责任主体,整合规划资源,实施安全资源共享。中心城防灾区划建设重点应结合城市公园、停车场、体育场、学校等空旷场地和医疗设施等建设应急避难场所;沟通旷地型公建设施空间系统;启动建设“安全社区”。

    十、规划实施建议

    课题就做好城市安全规划编制工作、加强城市安全基础研究、完善城市安全管理体系、推进城市防灾设施建设和近期对策等提出建议。不仅提出传统防灾7个专项规划(包括民防、疏散避难、抗震救灾、防汛、消防、医疗救护和防疫、气象灾害预防等)应重视的内容,而且考虑非传统安全因素对城市安全的影响,提出未来必须关注的8个专项规划(生态资源与能源安全、防灾物流、地面沉降防治、城市交通系统、对外交通系统、生命线系统、航空救援和重大危险源控制)的有关要求

    十一、创新点

    1、形成特大城市安全规划的工作体系,引入非传统安全概念,明确上海创建“安全城市”的基本理念和技术准则。

    2、提出上海城市公共安全规划主要领域、编制专项和内容要点,创新特大城市综合防灾规划编制技术。

    3、确立符合特大城市实际、具有上海特点、面向长远的“安全城市”的规划战略和总体防护要求。

    4、从城市规划层面提出特大城市防灾区划,提出上海中心城防灾区划2级方案和规划建设重点。

    5、将城市规划与防灾专项规划有机衔接,提出传统防灾7个专项、新编8个专项的规划要求。

    十二、实施效果

    本课题研究成果直接用于编制《上海市中心城紧急避难场所布局规划》,上报市政府后于2008年5月获得批准(沪府[2008]37号)。部分研究内容纳入批准的《上海市真如城市副中心控制性详细规划》、《上海市地下空间近期实施性规划》、《地震、地质监测站布局规划》、《上海直升机应急着陆点和基地机场布局规划》等。

    本研究成果为编制《闵行区地震应急避难场所布点规划》,以及《上海市危险化学品从业单位布局专项规划》、《五号沟消防站选址规划》、《长兴岛危险品码头选址规划》、《上海市民防骨干工程布局规划及近期建设规划》等各类专项防灾规划提供了可靠的技术支撑。

    本课题提出的防灾区划管理实行系统管理和城市网格化管理相结合的方法,对上海推进防灾设施在城市网格的落实、落地,形成“安全城市”和“平安社区”的综合性管理模式,具有重要的实践指导作用,同时可运用于同类大城市的城市综合防灾规划的编制。

 

主要完成人:

金忠民  王  洵  张  雁  汪铁骏  王  芸  王  莉  杨文耀

倪  嘉  钱少华  谢文梁  张锦文