上海市可持续发展法规政策框架研究
2008-12-08 11:14
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一、可持续发展法制的基本概念

可持续发展法制是适应可持续发展的挑战,反映可持续发展要求,并为可持续发展提供保障和促进作用的法律制度。人类提出了可持续发展的问题,这就需要以社会制度加以确认,使之成为社会的意志。而经济战略的制度化,则需由法律来确认和完成。另一方面,法律作为上层建筑,它也必然对经济基础的变化作反映,从而对社会可持续发展作出确认。

可持续发展法制作为一种新的法律概念,它有实质公平性、效率社会性、规则世界性、法律综合性等特征。可持续发展法律所反映和包含的内容的多样性,决定了其法律规范的综合性。在严格的意义上说,它不可能只是一种单一形态的法律,而必然是由调整多方面社会关系的法律所整合而成的一个有机体。1992年联合国环发大会后。根据国内外形势,我国提出《中国环境与发展十大对策》,1994年3月25日,国务院通过了《中国21世纪议程──中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,表明中国今后的发展将走上一条人口、经济、社会、环境、资源协调发展的道路。同时把《中国21世纪议程》的基本思想和内容已纳入国家的国民经济和社会发展“九五”计划与2010年远景目标纲要.所有这些表明,我国的可持续发展法制已进入了一个新的发展阶段。

二、上海实行可持续发展战略的条件和挑战

从2010年起,将步入经济、社会等持续快速发展的黄金时期,只有将可持续发展的战略原则贯串整个建设过程,积极探索符合上海特点、具有鲜明时代特色的大都市可持续发展道路,才能够完成既定任务,实现经济发展、社会全面进步与生态环境改善。但上海是传统经济发展模式的典型城市,可持续发展战略对上海经济社会发展有着严重的挑战。加工工业的迅猛发展使上海面临着一系列问题,如人口问题、社会城市建设问题、环境资源问题等,这些问题严重制约了上海的进一步发展。课题全面考察了上海实行可持续发展战略的现实条件,并对这些情况进行了逐条分析,提出必须以可持续发展的视角重新审视上海现有法规政策体系。

三、上海实行可持续发展战略的具体举措

本课题的重要观点之一,就是提出上海应率先制定有纲领性意义的《上海市可持续发展条例》,以确保上海市的发展沿着可持续发展的方向前进。《上海市可持续发展条例》由地方人大制定并通过,在该《条例》中应明确上海市关于可持续发展的方针、原则、制度;明确上海市各单位和个人在可持续发展领域内的权利和义务,以推动上海市民可持续发展观念和意识的提高;明确上海市可持续发展的决策机构和决策程序,保证所制定的法规政策符合可持续发展的目标要求,推动上海市立法、执法和司法沿着可持续发展的轨道发展;明确上海市精神文明建设的任务应当以可持续发展为导向,全面推进上海市可持续发展教育的普及和深入,形成上海市的可持续发展文化,把“节约资源、计划生育、绿化城市、清洁生产、爱护生态”变为上海每一个市民的自觉行动。

建立符合可持续发展原则的立法体制是本课题的另一主要观点。实施可持续发展战略要求改变现行制定法规规章的体制,其中包括制定法规规章的程序和法规规章的内容两个方面。改变立法体制,以实现可持续发展发展要求法制的“公平性、超前性、统一性”,实为当务之急。从程序上讲,立法规划应以可持续发展为重心,以调整现有法规体系的结构;法规的起草主体应具有综合性,避免以一个部门的一时之见为起草法规的依据;法规的内容应符合可持续发展的原则和要求,在法规的具体条文中必须按可持续发展的原则设定主体权利和义务、责任和处罚;立法的程序中应增加可持续发展的审查环节,对立法的草案是否符合可持续发展的要求进行专家的评价,减少立法的盲目性和提高法规的适应性。从内容上讲,必须对现有法规规章的结构内容进行调整与清理。清理的内容包括资源开发方面的法规政策、社会发展方面的法规政策、环境保护方面的法规政策、城市建设方面的法规政策、城市生态方面的法规政策等。在法规政策内容清理和调整中,课题提出重点应该注意的重要原则。这些原则包括“环境资源影响评价原则”、“协调配套原则”、“与产业政策相协调原则”、“重视和完善程序制度和责任制度的建设”。

对上海市目前的经济、城市建设方面的法规规章,课题还提出了一些具体的制度建设的建议,如经济核算体系在全国率先试行列入补偿资源核算项目;加快制定和实施企业破产法规,淘汰资源、能源消耗高、效益差、环境污染严重的企业;向国家申请试行开征环境税,并建立有关环境税的计算、改变目前的超标准而后收费的办法;改“浓度控制”向“总量控制”转变,建立排污许可证交易制度,通过市场用经济手段减少排污总量;修改上海市现行环境立法,将环境影响评价制度由现在的末端控制管理模式,向前端性,预防性管理模式转变等。

四、实施可持续发展战略法制保障的具体措施

课题组提出,应积极开展可持续发展法制研究,探索可持续发展对法制的影响,可持续发展法制的基本理念、内涵、深入研究世界各国可持续发展法制的现状及趋势、可持续发展的国际立法及趋势。