上海行政区划体制改革与浦东新区建制镇区划调整及城镇发展战略研究
2008-12-03 16:27
字体
保护色
打印
返回
关闭

一、上海创建国际化大都市的行政区划体制改革研究

上海是我国创建国际化大都市相对条件最为成熟的城市,但在经济实力、产业结构、社会发展水平、城市环境、市民素质等各个方面与国际著名的大都市仍有较大的差别,国际化的程度还不高。作为上层建筑的行政区划体制仍然不能适应上海国际化大都市发展的需要,改革上海的行政区划体制十分必要。

上海行政区划体制的束缚表现为:(1)行政区划的调整缺乏整体战略考虑;(2)城市规划、建设与行政区划脱节;(3)区划层次多,各层级责权功能不清,宏观调控难度加大;(4)区、街管理的幅度欠合理,与多层次的纵向结构不相协调;(5)将街道等同于社区,混淆了行政区与社区的原则区别;(6)郊县改设区与中心城区的性质相混淆,假性城市化严重;(7)浦东区划体制的不适应(特别是农村的区划体制)及与浦西的不协调;(8)郊区“中心镇”被等同于一般乡镇,不利于城镇体系建设。

加快上海行政区划改革的步伐,是新时期上海城市政府功能转换的要求,是实施新的城市规划,加强城市管理的要求,是推进基层政治民主化、深化城市政治体制改革的要求,是加速建设上海国际化大都市的要求。同时,上海行政区划改革应遵循的基本原则是:规划区划,协调一致;政区社区,形成体系;层次简明,幅度适当;功能明确,相对稳定;上下兼顾,因地制宜;先易后难,分步实施。

上海行政区划改革的论点:

论点之一:强化两头,弱化中间,构建两实一虚,三级管理的行政区——社区垂直结构体系。随着上海大规模城市形态建设逐步向建设与管理并重的转变,不同层级政府的管理的权限也应作相应调整。有的要进一步放权(如社会管理),有的又要适当收权(如城市统一规划与建设)。要实行一种有利于克服“小而全”、“大而全”,分散重复建设的管理模式。我们的意见是强化市和街区两头,逐步虚化现区级,现有区级管理权限部分上收给市,部分下放给街区。最为重要的是将街区一级实体化,变为最贴近市民的政府。在街区之下建立具有真正自治性质的新型社区。最终在市区形成市(实)—区片(虚)—街区(实)—社区(自治),具有全新意义的两实一虚四级管理网络的行政区——社区体系模式。

论点之二:以城市总体规划和城镇体系规划为重要依据和契机,合理调整行政区划,协调区划与规划的关系,构建新的行政区划空间结构模式。21世纪上海行政区划的空间结构应与城市规划的空间地域结构相协调。作为特大型的都市,行政区划的空间结构模式应是以同心圆为主,兼有放射状特征的结构。同心圆是指以中心城区为中心,向外形成三个层次的圈层结构。即:核心圈区为中心城区,中圈层为边缘城区,外圈区为郊区和县。同时以交通轴线为主干,形成具有放射状特点,与中心圈层政区紧密相联系,中、外圈层区、县相间的区划形态结构。

论点之三:合理确定各级政区的功能定位,彻底实行政企分开、政事分开,理顺条块关系,建立高效的行政管理体系。第一,在中心城区更应该强调城市管理的统一性、整体性和专业性以及权威性。针对前几年市级部分权力下放过程中存在负面效应,应根据新时期战略任务的转变,逐步强化市级管理功能,特别是对中心城区集中统一管理的功能。条件成熟时,逐步取消区级政府实体功能。区级政府中社会管理、环境管理、市场管理、治安管理等应逐步下放给街区,实行属地管理。第二,彻底实行政企分开、政事分开,政府与经济脱钩。尤其是使基层街区的“街道经济”迅速走向“社区经济”。

论点之四:借鉴历史的和国际的经验,科学确定各级政区(主要是街区)的规模。上海在解放初期曾设有30个辖区(20个市区和10个郊区)。20个市区平均面积为4.12平方公里,人口平均为20.9万,1953年市区平均人口增加到25万。这一规模大致与国际上许多大城市如东京都、巴黎市、大伦敦等设区的规模相当。我们认为,在“虚”化现有区,“实”化街区政府的前提下,将街区的规模适当调整至20—30万人左右比较适宜,既与我国现行设区标准基本相接近,又与国内外绝大多数城市政府设区的规模相当。

论点之五:采取切实有效的措施,大力提高街、居两级干部的素质,推进两个文明建设,促进社会发展。街区政府担负有城市社会管理等繁重的任务,直接面向人民群众,是国家政权建设的基础,也是促进社区建设,保障社会稳定的关键。因此,采取有效措施,充实加强街、居干部,大力提高基层干部的素质,是一个与行政区划改革、机构改革相对应的重要措施。还应培养专职的社区社会工作者,为社区服务和管理提供干部保障条件。

论点之六:正确处理街区与社区的关系,以人为本,优化人居环境,推行社区自治,上下结合,建设一流社区。街区是城市的基层行政区,在中国国情下也是一级“行政社区”。街区政府对社区起领导或指导作用,而不是代替。应结合城市政治体制改革的推进,逐步实行基层(居委)社区的真正自治。此外,在社区建设中,还应强调以人为本,高度重视伦理、道德、文化、价值观等人文社会软环境的建设,建立新时期的社区人文精神。