欧美船舶排放控制区的主要监管举措及对上海的启示
2020-01-21 11:11
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一、欧洲船舶排放控制区的主要监管举措

1、建立明晰且完善的监管流程

一是船舶检查前准备工作步骤明确。包括:熟悉各种船用燃油的油品性状;准备样品标签与封条、取样品、相机、油品粘度对照表等执法套具。二是规范船舶登船检查程序明确有序。首先进行文书检查,若发现文书记录有误则对船舶燃油进行取样分析;若未发现文书存在明显不符合规定情况,则转入对船舶采取减排替代措施的详细检查。

2、建立严格的抽样和抽查制度

一方面,提高抽样抽查的比例。自2016年1月1日起,欧盟法令(Decision 2015/253)对进入排放控制区的船舶提高了抽查和燃油取样比例。一是检查10%到港船舶的加油记录单和航海日志的油类记录。二是对这10%的检查船舶,按下列规定进行燃油抽样和分析:1)岸线全部在排放控制区范围内,燃油抽样和分析比例不低于40%;2)部分岸线在排放控制区范围内:燃油抽样和分析比例不低于30%;3)所有岸线都不在排放控制区范围内:燃油抽样和分析比例则不低于20%。另一方面,明确了例外情形的边界。界定了三种例外情形。一是船长声称无法购买船用低硫燃油,则须提供相应的证据;二是船长声称由于船舶或其设备在此期间处于损坏状态,无法使用符合标准的船用燃油,应及时告知船旗国行政部门和港口国当局,并提供适当的证据;三是船长声称由于恶劣天气或为保持船舶安全而必须延迟转换燃油,则须提供合适的证据且在到达港口之前通知港口国当局。

2、构建对船舶的动态监测机制

一是创新船舶监管手段和监测技术。为提高船舶排放控制区的监管效率,沿岸国家纷纷在监管手段和监测技术方面不断创新,如丹麦、德国、比利时和瑞典等国通过采用遥感监测新技术进一步提高了对违规排放船舶的监管效率。二是建立船舶的动态监测数据库,特别是针对在违规排放方面具有高风险的船舶,欧洲海事局(EMSA)构建了涵盖船舶类型、船舶尺度、危险货物等静态资料以及岸基和卫星船舶自动识别系统(AIS)关于船舶位置、航速、航向等动态数据的Thetis-S数据库。通过该数据库欧洲海事监管当局能够全面掌握北海和波罗的海两大排放控制区水域内的航行船舶动态。

二、北美船舶排放控制区的主要监管举措

1、明确监管责任主体及其分工

北美船舶排放控制区美国范围内的监管工作主要由美国环境保护局和海岸警卫队两个部门负责,两大监管主体分工明确。其中,美国环境保护局主管岸上船用燃油采样检测,对供应商提供的燃料进行检测以及检查交易记录;受理审查“不能获得合规燃料的报告”;为海岸警卫队在船上抽样提供专业协助;负责民事罚款的执行和协助进行犯罪调查等。海岸警卫队则主要负责上船检查,有权撤销可疑违规排放船舶的通关文件,并要求在规定时间内纠正存在问题后方允许船舶继续运营,对于屡次违规或严重违规行为则开具违法、民事罚款通知或将案件移交美国环境保护局。

2、实施高频率的抽样抽查机制

为显著降低船东或船舶运营人违规排放并逃避检查的侥幸心理,美国海岸警卫队不断提高进入北美控制区的船舶抽检率。根据美国海岸警卫队发布的《2015年检查报告》,抽检率高达24.30%;与2011年相比,提高了0.21个百分点。

3、强化船舶燃油供应严格监管

为切实保障船用低硫燃油的油品质量,美国环保局从船舶燃油供应源头抓起,对北美排放控制区岸上的燃油供应商进行严格检查,并制定了详细的油品质量保障计划。2014年12月,美国环保局发布的排放控制船用燃油质量监管指南《EPA Guidance on ECA Marine Fuel》,规定船用燃油进口商或燃油精炼商应使用波长色散X射线荧光光谱测定法(ASTM D2622)对每一批燃油进行取样检测;船方也应在燃油进舱期间进行取样,并至少保留一年。

4、建立完善的复合化惩罚机制

2015年1月美国环保局构建了复合惩罚机制:一是经济处罚,规定违规处罚区间为2500-15000美元,明确了具体处罚金额依据,即综合考虑考虑违规严重程度以及违规频次,如划分船舶燃油含硫量超标等级,超标等级越高则处罚越多;违规频次越高其处罚也越多。还引入调整因子,综合考虑故意违规排放或疏忽程度、支付能力等进一步调整对“违规严重性”的经济处罚。二是行政处罚,对违规排放严重的船舶,由海岸警卫队依法对其进行扣留。

5、制定完善且明晰的执法细则

2012年7月25日美国海岸警卫队发布的MARPOL公约附则VI的具体规定《USCG enforcement of MARPOL Annex VI designated North American ECA》,明确告知船舶在北美排放控制区内停泊、航行或作业应该遵守哪些排放要求。美国海岸警卫队还分别于2015年3月6日和12日在海事信息公告《Marine Safety Information Bulletin》中发出安全警示,要求有关船舶必须在进入北美船舶排放控制区之前转换使用特低硫燃油,直至离开北美船舶排放控制区;规定了对本国和非本国船旗船舶的违规处理细则。

三、对上海港深入实施船舶排放控制区制度的启示

从欧美美船舶排放控制区监管举措和经验看,上海港深入实施船舶排放控制区措施,需要强化以下几方面的工作:

1、强化区域协同,明确市内监管部门职责分工

一方面,以长三角区域大气污染防治协作小组为联动平台,强化联防联控,推动区域生态环境持续稳定好转。在交通运输部层面以长三角水域船舶排放控制区推进工作小组为联动平台,发挥上海组合港管理委员会办公室的牵头作用,打破地域界限协同加强到港船舶监管、提升监测能力、推进标准升级和联合出台激励政策。另一方面,明确交通、海事、环保等主要监管部门的职责分工,实现实时协同。在基于船舶自动识别系统和船舶签证数建立及完善船舶大气污染物排放清单等监管政策研究阶段,港区空气质量监测与排放控制区效果评估方面,应以环保部门为主导;而在监管政策制定阶段则以交通部门为主导;监管政策执行阶段则以海事部门为主,并通过实时协同循环改进船舶排放控制区的整体监管效果。

2、逐步提高排放控制区船舶抽检和燃油取样率

为进一步降低船舶违规排放概率,对进入排放控制区的船舶逐步提高抽检率以及燃油取样率,从而杜绝船舶违规排放侥幸心理,有效改善排放控制区空气质量。

3、制定差异化的船舶排放控制区违规处罚细则

对于既有对使用不符合标准或要求燃油的船舶规定了处罚区间的处罚规定笼统问题,建议按照大型海船、普通海船、小海船以及内河船等船舶类型和吨位、并考虑超标范围和违规频次等因素制定差异化的违规处罚细则。

4、基于船用低硫燃油供应链构建全程监管体系

有效保障船用低硫燃油的油品质量需要开展从源头开始的全程监管。首先,建立上海海事局、上海市地方海事局与上海市市场监督管理局之间的常态化联合执法机制;其次,探索海事、交通、质监、工商、能源等多部门大联合监管机制,基于船用低硫燃油供应链构建起全程监管体系。

5、构筑排放控制区统一数据库和综合监管平台

以上海海事局与华为技术有限公司签署海事系统共享数据库工程项目合同为契机,进一步构建覆盖整个排放控制区水域的船舶实时监管数据库和综合监管平台,提升对违规排放船舶检查的精准率,为监管效果评估和后续监管措施出台提供决策依据。

6、采用光谱和遥感监测等新技术提高监管效率

积极采用新技术提高监管效率。通过固定点、直升机、无人机以及在线等多种方式进行遥感监测,提升对进入排放控制区通航水域内航行船舶尾气排放的监测能力;采用船用燃油硫含量快速检测技术和设备,提升船舶排放控制区的监管效率。

7、出台激励船舶减排的补贴以及规费减免政策

针对国内船舶加注的燃料油,油品质量较差。建议上海以国家级平台上海石油天然气交易中心正式运行为契机,尽快出台激励船舶减排的市级财政补贴方案。同时,利用部市合作机制与交通运输部、国家发改委、能源局、财政部等进行积极协调,对低于排放标准船舶协同出台港口规费减免政策。