上海城市有机更新和“留改拆”政策研究
2020-01-17 10:52
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旧区改造是伴随城市发展的永恒主题。为兼顾群众居住条件和历史建筑保留保护,市政府秉承“城市有机更新”的理念,提出了“留改拆并举、以保留保护为主,保障基本、体现公平、持续发展”的指导思想,即“留改拆”政策,来推进优秀历史建筑、文物建筑、历史文化风貌区内以及规划明确需保留保护的各类里弄房屋修缮改造。

目前上海市“留改拆”政策仍处于试点阶段,在各区项目的推广过程中,各种各样的难题不断涌现,导致项目进展缓慢,成本高昂,模式难以可持续推广。与此相伴的是,上海中心城区约有730万平方米各类里弄房屋需要保留和保护,仅“十三五”期间就需修缮完成各类里弄房屋250万平方米。在此背景下,分析总结“留改拆”政策实施过程中面临的主要困难和障碍,寻找到可复制、可推广和可持续的治理办法是目前亟待解决的难题。

基于此,课题组深入虹口区春阳里和音乐谷、普陀区鸿寿坊和金城里、徐汇区建业里等多个试点项目,进行了7次实地调研,对“留改拆”实施推进过程中遇到的各种难题进行了总结梳理。与此同时,课题组邀请相关政府单位、国有控股企业、私营企业和高校科研人员进行了3次专家座谈会议,针对调研所发现的各种难题进行了充分的讨论与分析,进而总结得出目前阻碍上海城市有机更新和“留改拆”政策实施推进的四个根本性问题及其主要成因:

1资金问题。主要成因:兼顾保留原住居民和原有历史建筑风貌的“留改拆”原则使得项目改造缺乏赢利点,未来城市有机更新和“留改拆”的任务艰巨,试点项目的政府财政全额出资模式不可持续。

2法律法规问题。主要成因:上海市现行的法律法规无法满足和指引未来城市有机更新和“留改拆”项目的实施推进,亟需多个方面的突破、完善和调整。例如,缺乏对具有保留保护价值的老旧房屋的认定细则及标准;保留里弄房屋建筑的间距、采光和节能等修缮情况难以符合现行的建筑设计规范;容积率转移缺乏明确详细的制度设计和法律基础,异地补偿难以操作。

3居民心理落差问题。主要成因:由于现有房屋征收(动拆迁)补偿款过高,“留改拆”政策带来的收益远不如房屋征收补偿,导致居民心理落差较大;此外,居民对“留改拆”划定范围和全过程参与的认知度不够,导致短期内居民的心理落差难以缓解。

4多方参与问题。主要成因:政府在城市有机更新和“留改拆”政策的实施过程中具有绝对的主动权,其他社会资本和力量缺乏参与城市有机更新和“留改拆”项目的动力和途径。

针对以上问题,课题组进行了相关资料收集与研究,在国内外相关理论研究和成功案例经验借鉴的基础上,结合专家讨论以及上海市本土“留改拆”实施进展的实际情况,针对性地提出了五条可复制、可推广且具有较强操作性的政策建议:

1大片区项目实行“部分开发,部分保留”,保障资金来源

针对未来上海市待改造的大片区项目,尝试部分优秀历史建筑保留改造,部分建筑物拆除,空出土地出让给房企。在此过程中,政府固定出让面积,在保证历史建筑不被破坏的前提下,允许房企运用成熟的建筑物平移和挪位技术对保护建筑移位聚集,空出的土地用以房企开发住宅。

在前期意见征询时,原住居民可自由选择动迁或原址回搬。房企的销售回款除了用以支付建设项目费用以外,还需支付保留历史建筑的修缮改造费用,以及原住居民外迁、安置补偿和回搬的全部费用。为达到项目整体的效益平衡,政府可通过第三方审计单位对此类项目的可行性研究报告做评估,针对开发过程中受到容积率限制而无法回收成本的房企,可适当给予补贴。

2小片区项目实行“递减补贴”,逐渐降低政府投入

“递减补贴”是指上海市房屋管理部门可尝试统筹全市的旧房改造项目,在全市范围内实行每年限量改造,同时逐年降低补贴水平。此政策建议与上海“政府全额补贴”的政策相衔接,辅以一定的宣传工作(如“谁受益,谁买单”的思想),逐步引导居民在城市有机更新和“留改拆”政策实施过程中投入自有资金。操作方式如下:

上海市(区)房屋管理部门事先在当年划定次年的住房改造项目总量、规模和统一的财政出资比例,并将此计划通过街道办向居民进行宣传,着重强调政府将逐年降低政府财政对旧住房改造项目的补贴力度,剩余比例的费用需由居民自己出资或者通过信用贷款筹集。居民越早申请改造,政府补贴比例越高,这将激发居民申请的积极性。对于老人独居或者家庭收入较低(如符合上海市最低生活保障)的特殊情况,政府进行合理范围的补贴。以此补贴递减的方式,逐渐引导居民投入自有资金进行房屋修缮改造。

3两细则,三突破,保障“留改拆”有法可依,有规可循

市城市更新工作领导小组应组织各相关部门尽快编制《上海市历史风貌保护区及保留保护建筑的划定标准与甄别细则》、《上海市里弄房屋修缮改造指导细则》和相应的过渡性指导文件。

与此同时,突破历史建筑保留保护区域的建设限制,例如,允许开发商通过对建筑物“平移”、“挪位”和“合并同类项”的方式实施保留保护。涉及历史风貌保护的“留改拆”项目,应允许容积率适当突破,并减少对建筑高度的限制,一来为企业实现项目资金平衡提供了可能,二来避免“大饼越摊越大”。市发改委牵头规土局、住建委和工商局等部门尽快制定详细的容积率转移制度,突破跨区域容积率转移限制,建立市区两级容积率交易平台。

4一增一减,缓解居民心理落差

“一增”指居民房屋经过修缮改造之后,功能升级,附加值提升,进而使得房屋租金或售价“增加”。“一减”是课题组建议修改上海现行的房屋征收(动拆迁)政策,降低房屋征收(动拆迁)补偿款。这样一来,改造修缮的房屋收益“增加”,而房屋征收(动拆迁)补偿的收益“减少”,让居民清楚地了解到动拆迁补偿的收益将等于或略少于修缮改造的收益,这将有利于缓解居民心理落差。同时,加强对“一增一减”政策的宣传工作,让居民深刻认识到市场的客观规律,并转变对房屋征收(动拆迁)政策的固有想法。

5一站式平台,多方参与共促项目推进

从促进社会力量参与角度出发,课题组认为政府可打造老旧房屋修缮改造一站式平台(以下简称“平台”)。平台按照“便民、利民、少扰民”的原则设计,整合设计、装修、金融借贷、租赁、物业等各项服务,帮助社区形成“出租→更新→出租”的可持续循环模式。

通过金融组织的参与,居民改造房屋仅需投入小额的成本,便可对老旧房屋进行“自我更新”,使得不成套的房屋变成成套房屋,成套房屋可在平台上出租或出售。经过改造后的房屋,由于其居住功能得到改善,自身附加值得到较大提升,故而其租金或出售价格便相当可观。通过平台的运作,可有效地促进居民对老旧房屋“自我更新”的积极性,平台“一站式”的服务也为居民带来了便利。政府资金的投入也将因为居民对未来预期收益的认识而减少。住户质量也将因市场力量而升级,在满足其市场需求的同时为居民带来可观的租金收益和售房收益。装修、设计和物业公司也将从平台的运作中获取一定收益。因此,平台将实现政府、居民、租户、买家、参与公司的多方共赢,从而促使上海城市有机更新和“留改拆”实践过程中的多方参与。

为检验政策建议的可行性、适用性与可操作性,课题组再次组织进行了3场专家论证会和多次电话访谈,主要参与论证的有上海建工房产、元生动力和汇中工程咨询等企业人员,同时有市规土局、虹口区规土局、房管局和黄浦区人大等政府部门人员。以上五点政策建议,均是课题组在3次专家座谈会、3次专家论证会和14次内部组会研讨论证的基础上,多次总结、修改和整理而出,以供市政府参考决策。