提高上海土地利用效率问题研究
2020-01-17 10:41
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一、绪论

当前上海建设用地总量与强度逼近底线,新增用地需求始终存在,但只能在存量盘活、流量增效和质量提高等方面寻求突破。从提高土地利用效率和产出效益的课题研究主旨来看,本市工业用地的“减量、提质、增效”,显然更值得关注。国资国企对本市GDP及工业总值贡献率巨大,其建设用地产出效益及存量盘活进度,也将在很大程度上影响到全市整体的土地利用效率。

二、上海土地利用效率和产出效益的现状及趋势分析

近年来上海土地利用效率和产出效益,不仅没有拉近同三大全球城市及其他世界著名城市之间的距离,而且在同北京、深圳、广州、杭州、苏州等兄弟城市的比较过程中不断被缩小差距,甚至已被一些城市超越并甩开一定身位。

(一)城乡土地粗放低效利用的历史遗留问题

1.建设用地占比多、用地绩效少

上海建设用地规划及政策不合理,造成用地规模增长过快,给城市可持续发展埋下隐患。建设用地占比高却不意味着土地资源已得到充分、合理配置。事实上,此前上海城乡用地开发过程中已存在大量粗放、低效的土地使用状况。

2.工业用地占比多、产出效益少

相对于工业用地占比高这一事实,上海工业用地产出效率偏低则更令人担忧。2015年,上海每平方公里工业用地产出的工业产值为39.58亿元,明显低于广州、深圳、杭州、苏州等城市。

3.经营用地供应多、生态空间少

改革开放以来,本市为推动现代服务业及其他第三产业的巩固与发展,在商办、商业等经营性用地上存在供应过度的历史积帐;同时,为维持经济长期高增速,在住宅用地上也存在过量供给与开发的情况。

4.户均宅基用地多、高规建设少

上海户均宅基地指标三十多年来仍未摆脱超标状态,村庄集约化建设与发展并未实现,中高段休闲农业、观光农业和生态旅游,以及高品质农村社区建设等高规格项目仍然数量稀少。

(二)本市工业园区地均产值的两极分化趋势

下一阶段用地政策的基本导向应是进一步降低工业用地占比,但这并不意味着要削弱实体工业经济效益,主要途径有两条:一是继续重点鲜明地优化产业结构,二是继续目标鲜明地调整用地结构,淘汰粗放型园区,改善大型企业不合理的用地方式。

1.园区集聚效益高、零星地块产出低

高水平工业园区集聚效应日益凸现,而拉低整体水平的工业用地,主要集中于近郊及远郊地区,且大多为零星工业地块。

2.国家级产出率高、地方队产出值低

2016年后,一些“地方队”异军突起,在单位工业用地产出率上实现了对“国家队”的部分超越,而部分国家队在经济增长上显出疲态,这种趋势仍将持续较长一段时期,并对上海区域产业转型升级产生一定影响。

3.市级园产出率高、城镇园亩产率低

同市级开发区相比,非市级工业区开发水平参差不齐,部分工业区发展能级过低,尤其是乡镇一级开发区招商引资压力大、进展慢。

4.品牌园区峰值高、市域地产均值低

本市品牌工业园经济发展具有波动性,峰值时期产出较高,但也存在低迷期,在计算单位工业用地产出率时,应充分考虑到这一因素。

(三)本市国有企业用地绩效的存量盘活需求

上海央企国企系统掌握土地总量近700平方公里,在该土地总量中,工业用地大约为300400平方公里,占全市工业用地总量的一半左右;考虑到央企国企系统在沪早期布局特点,一些企业在个别区的占地比重可能超过50%。其中,上海地方国企工业用地与在沪央企工业用地比例约为3:1,即前者工业用地约为220300平方公里,后者约为75100平方公里;它们分别占到目前全市工业用地总量的30%40%10%12%左右。

1.工业企业新增用地需求的若干法律规定

2014年以来,上海出台多项政策性土地法规及指导文件,并将调控原则进一步具体化为各项约束性指标,写入了《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》(2017)和《上海城市总体规划(20172035)》(2018),作为全市加快转变土地资源利用方式和深化土地资源改革的共识性发展目标。

2.盘活市属企业存量用地的主要条件约束

上海地方国企及央企由于历史原因及政策调整所遗留下的存量厂房地产,如何在其产业结构优化和产业能级提升过程中,同步提高其土地利用效率并从制度上予以保障,是盘活这些企业存量用地的主要条件约束。

3.盘活各类国有企业存量用地的风险挑战

主要包括:资产流失风险资产核算风险和决策程序风险。

4.工业企业存量用地二次开发的行动方向

建议先市属国企盘、后在沪央企,这是总量占比及操作难易度所决定的。

三、上海提高单位土地利用率及产出率的瓶颈问题调研与分析

(一)本市工业园区与国企用地盘活利用及相关新政落地情况调研

1.若干工业园区存量土地二次开发案例

主要围绕宝山区罗店镇工业园区和松江区石湖荡镇一期工业园区展开调研,并总结其主要举措和案例特点。

2.大型国企工业用地转性或再开发案例

主要围绕上海电气集团“长阳创谷”旧厂房改造项目和宝武集团开发“互联网 ”产业园项目展开调研,并总结其项目特点和实践亮点。

(二)提升工业园区土地利用效率的“面上”实践难点

1.容积率奖励及转移尚处起步阶段

近年来,上海已开始尝试引入并鼓励这种容积率奖励及转移机制,但大多应用于基础设施或住宅商务用地等,且跨区运作案例几乎空白。

2.低效工业用地认定标准仍待细化

现有低效用地管理文件未能对用地类型和认定标准实现精细化管理,在执行中又缺乏事前事中事后监管。

3.以供地引导产城融合的机制不完善

建议在产业园区供地机制及地产开发上设置更高标准,促进园区及周边空间格局趋于完善,以增强对高端人才的吸引力。

4.存量土地二次开发可复制经验不足

各区实践仍然在“摸着石头过河”,一些既有案例可供举一反三的难度相当大,极大考验各级政府的实际土地操作能力。

(三)盘活大型国有企业工业用地的“点上”实践难点

1.国资国有企业工业用地分类分布情况不清

摸清总量与现状,是政府层面获得推进低效工业用地转型升级之主动权的关键前提。

2.存量工业地产再开发收益分享机制不完善

在工业用地方面尚未形成完善的存量土地二次开发收益分享机制。

3.国资国企闲置和低效用地判定现行标准不适用

上海原有低效用地认定标准(2014)落地执行情况不佳,目前已基本放弃对于这一说法的使用,主要是由于之前标准仍不够精准全面。

4.国企闲置工业地产专业化运营管理水平待提高

在国企麾下设立一个专门从事此类房地产开发投资的子公司是一个更可行、更安全的做法,但其有主导规划、全程负责、成功运营存量盘活利用案例的并不多。

5.国有企业低效工业用地退出机制需要严格督行

各区对土地全生命周期管理仍然缺少强硬的约束手段,目前上海尚未实现土地出让合同和产业监管协议分开签立。

(四)制约工业园区及大型国企用地效率提高的制度瓶颈

1.土地开发主导权不明晰

盘活国有企业低效工业用地需要转变思维,即从政府“抓减量完成度”、“抓土地各项指标实现率”,转变为“抓央企国企等土地所有权人”,转变为“以激发央企国企积极性”为主要着力点。

2.土地收储制度不完善

在实际中以正规土地收储手段进行存量工业用地二次开发的比例并不多。

3.土地用途转化欠灵活

土地用途管制存在“一刀切”,运用经济和税收手段适当调整土地用途的能力需进一步提升。

4.土地价格机制不健全

从历年情况看,土地出让方式单一化趋势明显,“招拍挂”中的挂牌出让越来越占据主导地位。

四、国内外大城市提高土地利用效率的经验借鉴

(一)三大全球城市土地利用战略及对上海的启示

1.纽约市的“精明增长战略”

结合“plaNYC”(2011)、“一个纽约:规划强大而公正的城市(20152050)”,介绍纽约市棕地清理和再开发经验。

2.伦敦市的“棕地再利用计划”

结合“THE LONDON PLAN-Spatial Development Strategy for Greater London 2011)”(“伦敦规划”),介绍伦敦工业用地管理方式转变经验。

3.东京市的“世界一流大都市计划”

结合《东京都长期战略报告暂定版》(2014),介绍东京城市更新与部分未充分利用地区再开发问题。

(二)国外大城市在土地集约高效利用方面的特色经验

主要体现在:城市土地利用复合型规划设计合理;城市建设用地信息化评价体系科学;城市生态工业园区产城结合度较高;城市有机更新土地供给机制较灵活;城市调节容积率兼顾生态空间用地等方面。

(三)国内城市推进工业用地“减量、提质、增效”的有益尝试

主要有:北京设置“高精尖”企业的园区准入综合条件;深圳持续实施“土改1 6”政策收效显著;苏州和杭州深化“亩产论”改革、实行企业评级;香港特区“市场化”挖掘存量用地多元价值等内容。

五、上海提高工业用地利用率与产出率的总体思路及方案

(一)“五量调控”背景下提升本市工业用地效率和效益的总体思路

1.基本导向:亩产、创新、集约、平衡

注重推进本市工业用地“亩产效益”综合评价;注重深化土地使用管理制度改革和产业创新发展战略;注重完善土地节约集约利用体系;注重缓解本市工业园区地均产出两极分化趋势。

2.具体手段:密减精、增产出、调结构、挖潜能

注重灵活提升工业用地容积率,循序减量低效或闲置土地,精打细算盘活存量用地;注重促进工业园区建设增质提效,完善低效用地退出机制;注重合理调整工业用地比例结构,预留先进制造业足额用地空间。注重工业用地分类处置、综合利用、二次开发。

3.核心要义:1 2 3 4 5

注重落实“上海2035”发展蓝图;注重建立健全工业园区闲置低效用地数据库和国资国有企业低效用地数据库;注重引导工业园区土地全生命周期管理和低效用地减量化,落实三大地块分类循序整治路线图,促进国企存量用地盘活利用;注重“放眼长远、立足全域”、“点面结合、分类推进”、“政策创新、体系管控”、“内部留白、外部减量”;注重引入“绿色GDP投入”指标,满足企业在容积率提升、土地增值上的合理利益诉求,加快上海产业园区土地的集约高效利用,继续设立盘活存量支持产业转型升级的专项资金或补贴,创新重点导向的供地机制。

(二)上海特色的工业用地集约高效利用实施方案要点

1.创新容积率弹性调控机制

从简化综合评估流程、适当降低准入条件、设定土地出让价款免缴标准、建立园区企业同地方政府溢价收益协调机制等方面着手进行法规细化工作。

2.完善增减挂钩土地供应机制

建立新增建设用地指标的差别化奖惩机制,建立常态化的增减挂钩统筹对接机制。

3.建立存量用地再开发利益共享机制

继续探索建立共享土地增值收益的收储机制,充分考虑原土地权利人溢价收益补偿诉求。

4.强化工业园区用地准入和退出管理

严格产业项目准入门槛,,加大对闲置工业用地的处置力度,完善土地租赁相关制度。

5.加速国资国企工业地产盘活利用

着力解决存量工业地产项目开发的同质化竞争、专业化服务和开发盈利模式等问题。

六、上海优化企业及园区工业用地机制及效率和效益的政策建议

(一)政府层面:完善工业用地事前事中事后管理体系

1.推进工业用地精细化和差别化管理

建议从工业用地项目前期管理、项目过程管理、项目后期管理、存量用地管理和配套措施等方面,进一步创新完善相关政策内容,实现全过程精细化、差别化管理。

2.探索盘活国企低效用地的奖惩机制

建议针对“财大气粗”的大型市属国企及央企、有意愿开发改造但缺少注资动力的国企和期冀未来增值收益且有意“捂地”的国企,建立适宜的分类激励机制。

3.建立园区及国企低效闲置用地信息库

建议在工业企业经济数据上报过程中,逐步纳入相关土地信息,或者是纳入企业地均产值或土地税收产出的自我评估,并通过市政府发展研究中心从区一级层面入手进行中立性、学术性的调研工作,弥补全市工业用地基础数据的空缺。

4.健全市属国有企业用地绩效考核制度

要在盘活存量工业用地问题上,进一步发挥市属国企的带头转型作用,在兼顾其合理利益诉求的基础上,建立健全市属国企用地绩效的考核制度,同时,各级政府还要积极为国企出谋划策,设计适宜的土地资产处置方案,保证国企改革稳步推进。

(二)市场层面:发挥市场在存量用地盘活中的重要作用

1.优化工业用地弹性出让年期制等供地方式

建议继续完善对工业用地出让弹性年期的划分标准,根据企业反馈,再多增加若干出让年限选择,建立合理公开的工业用地弹性出让价格体系。

2.促进工业研发等新兴复合业态土地二次开发

在存量工业用地盘活进程中,促进新兴复合业态土地开发,但要避免出现土地投机行为。

3.鼓励国企自行开发闲置厂房地产并提供物业服务

利用国资国企改革契机,建设混合所有制房地开发和物业项目公司,提升相关服务及产品竞争力。

(三)社会层面:兼顾土地权利人合法权益

1.吸引社会投资主体参与城市更新和存量盘活

建议运用PPP模式吸收社会资本介入城市更新和国企央企存量工业用地盘活,在青浦、松江等区采取示范先行、以点带面的做法,形成样板后向全市推广。

2.促进专业地产运营商同国企合作开发低效用地

建议有需求、有条件的市属国企或在沪央企选择与这些房地产专业企业建立战略合作伙伴关系,共同开发原有低效工业用地。

3.策划国企央企工业用地多样化转型升级

建议将存量厂房地产转型升级为支持产业发展、促进产城融合的服务业性质,如靠近居民社区,则可提供公共设施与空间,提升土地利用的生态、社会效益。