自贸园区境内关外政策研究
2019-09-09 17:01
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《京都公约》《欧共体海关法典》《美国对外贸易区委员会通用条例》等不同国家和地区的法典条例,都对自由贸易园区做出了相似的定义,即针对一国的部分领土,运入其中的任何货物,在进出口税和其他方面,实行特殊的海关监管。其中,境内关外是全球自贸区的最大特征,主要体现在海关监管方面,将自贸区视为关境之外,境外货物可以自由进出自贸区。

我国在1980年代成功创办经济特区的基础上,借鉴国际自由贸易园区和出口加工区取得的成功经验,在外运港口创设了保税区,并结合发展实践,经历了从保税区到区港联动,再到保税港区的演变过程,产生了可观的经济效益,带动了区域经济发展。然而,随着我国经济的发展和全球贸易环境的不断变化,我国各类海关特殊监管区域面临新的挑战,与发达国家和地区的自由贸易园区相比,我国现有自贸试验区和海关特殊监管区不具备境内关外的特征,距离一线放开仍有不小的差距。因此,研究清楚国际自贸区境内关外的实质,考察借鉴国际自贸区“境内关外”的实践经验,对于我国自贸区的进一步提升具有重要意义。


一、关于“境内关外”的国际定义

(一)自由贸易园区及“境内关外”的定义

根据设立区域具体功能、设立地点、立法习惯等的不同,自由贸易园区在全球各国赋予了不同称谓,美国称为“对外贸易区”( Foreign Trade Zone),欧盟称为“自由区”( Free zone),新加坡称为自由贸易园区(Free Trade Zome),我国在自贸试验区成立之前称为海关特殊监管区域。自由贸易园区是实施“境内关外”政策的载体,“境内关外”是自由贸易园区的显著特征。

1.《京都条约》中关于自由贸易园区的界定。[1]1)名称对“境内关外”中的“关”字如何理解会影响到自由贸易制度设计。因此,有必要辨析清楚“关外”的语境。“境内关外”是国内学术界使用的通俗描述语,类似自贸试验区的“负面清单”,[2]而非严格的法律词汇。就“境内关外一词的对仗结构分析,境为“国境”,关为“关境”。“关境”一词来源于英文 customs territory的汉译。亦有将之翻译为海关领土、关税领土或税境的。[3]世界海关组织(其前身为海关合作理事会) 编写的《国际海关术语汇编》中将关境定义为:“一个国家的海关法得以全部实施的区域。”[4] 关境的范围是一个国家的海关法适用的空间。中国《海关法》第2条规定:“中华人民共和国海关是国家的进出关境(以下简称进出境)监督管理机关。”该法中使用了“关境”的概念,但未做进一步定义。海关法适用的范围通常应与国家主权行使的范围即国家领土相一致, 即关境等于国境。如果自由贸易港处于国境线与关境线重叠处,则就不存在所谓的“境内关外”之区分了。就我国香港特别行政区而言,其全境为自由港,其“国境”与关境为一体,因此香港自由贸易港就不存在 “境内关外”了。如果理解香港自由贸易港的“关外”是在海关管辖之外,则香港就不存在海关了。自由贸易园区可分为工业区和商业区两种。商业自由贸易园区准许进行的作业一般只限于保存货物,改进包装或销售质量,准备装运等惯常作业。工业自由贸易园区内准许进行加工作业。

(2)定义。“自由贸易园区”一词,指一国的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言,被认为在关境之外,并免于实施惯常的海关监管制度。商业和工业自由贸易园区有所区别。运入商业自由贸易园区的货物,加工或制造通常是禁止的。运入工业自由贸易园区的货物可以进行经核准的加工作业。“关境”一词,指一国海关法可以全面实施的领域。“进口税及其他各税”一词,指在货物进口时或因与进口有关所征的关税及其他各税、国内税、规费或其他费用,不包括数额与所供劳务成相当的其他货用。“海关监管”一词,指为保证海关负责执行的法规得以有效实施采取的措施。“人”一词,除上下文另有规定者外,指自然人及法人。

2.《欧洲共同体海关法典》中关于自由贸易()区的界定。200864日,欧盟颁布了《关于建立欧盟海关法典(现代海关法典)的第(EC)450/2008号理事会规则》,并已生效。(1)自由贸易园区的划定。成员国可以在海关监管区域中划出特定区域作为自由贸易园区。对每个自由贸易园区,成员国可决定其区域范围及出入卡口的位置。自由贸易园区应当是封闭区域。自由贸易园区的围网以及出入卡口应当接受海关监管。人员、货物以及运输工具在自由贸易区进出可能受到海关的监控。

(2)自由贸易园区的建筑物和商业活动。在自由贸易园区的任何建筑物的建设应当事先征得海关当局批准。根据相应海关法规,在自由贸易园区允许进行工业、商业以及服务业活动。这些活动的开展应当提前知照海关当局。考虑到商品性质、海关监管要求以及安保需求等,海关当局可以禁止或者限制第二款所提及的活动。海关当局有权禁止不能明确服从海关监管的人(自然人及法人)在自由贸易园区内进行有关活动。

(3)货物监管状态分类。进入自由贸易园区的货物,在下列情况下,应当按规定办理海关手续:从欧盟关境之外地区直接进入自由贸易园区的;已经出区需重新入区的货物;为实现关税减免而进入自由贸易园区的货物;海关法规之外其他法律所规定应办理相应手续的。除上述第一款规定的情形之外,其他货物进入自由贸易园区无须办理海关手续。除第158条规定情形之外,货物一旦进入自由贸易园区即被视为处于自由状态。除非处于其他海关程序之下,货物一旦入区即视为处于自由状态;过境货物在过境程序结束后即视为处于自由状态,除非过境程序当即接续了海关后续程序。

(二)“境内关外”观点的比较法误解

1.对美国对外贸易区法律性质的误解。引出关税领土意义上的“关境”的原因,在于一些国家在其对外签订的一些经贸条约中在约定条约适用范围的“领土”时遇到政治现实的障碍或不便。如上述美国在其对外双边投资协定中,就不再使用国际公法意义上的“国家领土”(state territory)概念,而转而使用“关境(custom territory)概念。美国《2012年投资条约范本》就以关税领土概念来取代国家领土的概念。该范本规定除有关领海和领海以外区域的部分外,美国领土指“美国的关税领土,包括50个州,哥伦比亚特区和波多黎各;在美国和波多黎各内的对外贸易区”。[5]该定义与美国《联邦法规汇编》第19 卷第146.1 条规定保持一致。该条规定:“关境一词系指美国一般关税法律所适用的美国领土,仅包括各州、哥伦比亚特区和波多黎各。”[6]这里没有包括美属维尔京群岛部分,是因为尽管其属于财政部管辖,但有自己的关税法,因此,属于“本土关境”(the metropolitan customs territory)。 另外,该定义把美国一般的关税区与“对外贸易区”并列归属于其“领土”内,形成了美国式的“境内关外”,但严格意义上,“对外贸易区”是一种特殊海关监管区。按美国双边投资条约模板的规定,如果美国关税法在某地区适用则该地区即属于美国投资条约的领土适用范围,而不必考虑在国际法上该地区是否属于美国的领土。这种做法单纯依据征收关税与否来判断,无须考虑主权影响。中国在加入世界贸易组织(WTO)时,也借用了“单独关税区”概念,规避了政治上的领土范围难题,解决了中国的台湾、香港和澳门加入世界贸易组织的名义问题。按照世界贸易组织及其前身关贸总协定(GATT)第24条第2 款的规定看:“本协定所称关境应理解为任何与其他区域之间的大部分贸易保持着单独的税则或其他贸易规章的区域”。[7]学界一般以美国“对外贸易区”(Foreign trade zone)为例,证明其属于 “境内关外”。美国2012年双边投资协定模板中在界定投资“领土(territory)”一词时,把美国一般的关税区与“对外贸易区”并列归属于其“领土”内。[8]笔者认为,美国“对外贸易区”的“关外是指“关税法(tariff laws)适用之外,而非“海关法(customs laws)”适用之外。确切地说,美国“对外贸易区”是“出于缴纳关税目的而被视为海关关境之外的实施特殊监管的区域。”[9]“境内关外”观点的一个重要支撑是所谓的国际通行惯例,这对于努力融入全球经济的我国来说,似乎是必须遵循的准则。目前,世界上有135个以上的国家设立有免税性质的贸易区。全球此类区域的数量超过了3500个。[10]这些数量众多、名称各异、性质相似的自由贸易区在推动经济发展等方面发挥出不同程度的作用,既有成功的经验,也有不太成功的教训。[11]在这些国家的实践中,以美国最为繁盛。[12]美国将这种特殊经济区域命名为对外贸易区(Foreign Trade Zone),最初是为了拉动当时身陷经济大危机中的经济增长率。[13]根据最新统计,2014年对外贸易区进出口总额为8973亿美元,占到当年进出口总额的22.61%[14]充分说明它已成为美国对外贸易中不可忽视的重要组成部分。美国对外贸易区包括主区(zone)与分区(subzone)两种形式,都设立在国境内,这一点得到了“夏威夷独立炼油厂诉美国案”(Hawaiian Independent Refinery v. The United States)判决的支持。联邦巡回上诉法院法官米勒(Miller)在该案判决中指出,对外贸易区被解释为是一个作为公共设施运营,在进口港内,或邻近进口港的,隔离、封闭的监控区域;该区域提供装载、卸载、处理、存储、制造、加工与展示货物,以及将货物以陆运、水运或空运的方式再装运的便利。[15]但在对外贸易区究竟是“境内”还是“关外”的问题上,我国许多学者将其视为“境内关外”的最典型代表,经常被拿来作为支持观点的例证。有人提出,对外贸易区是“境内关外”区域,不属于其他“海关领地”。美国海关主要通过电脑网络来对贸易区进行管理和监督,[16]进入该区域的外国商品不受美国海关法的约束,处于“境内关外”的地位。[17]它就是一个进口商品和国内商品可以进入又不受美国海关法律约束的地理上封闭的区域。[18]一些外国学者也持有同样观点,认为对外贸易区是指出于海关目的而被视为美国海关关境之外的一块美国区域,[19]这意味着进入对外贸易区的外国货物与复运出口的产品,海关手续将被简化且不必缴纳关税。[20]甚至连曾经担任过对外贸易区委员会主要管理官员的John J. Da Ponte, Jr.也认为对外贸易区是位于美国境内但处于海关关境之外,外国与本国货物在区内一般用于免税储存、处理或制造。[21]

2. 对《京都公约》自由区法律性质的误解。除美国国家实践外,《关于简化和协调海关制度的国际公约》(《京都公约》)在专项附约四第二章中规定了自由区制度则是世界海关组织(World Customs Organization,WCO)的国际实践。截至目前,它总共有103个缔约方,21个宣布接受“自由区”制度,其中16个无条件接受,5个有保留条款。[22]虽然接受缔约方的数量较少,但考虑到《京都公约》被公认为国际海关领域的基础性公约,作为WCO四大支柱性公约之一,是当今世界上唯一全面规范海关制度和做法标准的国际性法律文件,是WCO在全球范围内为实现各个国家和地区的海关制度和做法朝着高度简化、协调统一方向发展的重要依据,也是各个国家和地区为促进和便利贸易而制定本国海关制度的重要标准,[23]因此,该制度规定仍然具有较强的影响力。从字面上理解,自由区是境内关外的法外之地,海关不需要实施任何监管,这样才能实现货物自由来往的真正含义。但是,这样就带来了一个问题,自由区作为一项国际公约制度,它的法律性质也是境内关外吗?在指南的引言中,它开门见山地声称,为鼓励对外贸易和日常的国际商务的发展,某些海关管理总局给予进入那些就进口税费而言通常被视为在关境以外的地方的货物免纳进口税费。以上提及的地方即为第二章所称的自由区。有些海关管理总局用诸如自由港”“自由仓库对外贸易区等不同的名称。进入自由区的货物一般不属海关正常监管。[24]它在定义中也指出,自由区指缔约方境内的一部分,进入这一部分的任何货物,就进口税费而言,通常是被在关境之外。[25]

(三)自由贸易园区法律性质的比较法澄清

1. 对美国对外贸易区法律性质的澄清。美国对外贸易区“关内”或“关外”问题首先取决于美国海关关境的内涵。从美国建国之初,就开始出现了关于从海关角度如何确定“境外”的问题,它随着美国新的领土的增加,也可能是美国领土被外国军队所占领的情势发展而不断涌现。[26]也就是说,关境与领土密切相关。美国国家航天局曾就用于人造卫星上的一些进口零部件向美国海关总署申请保税,理由是这些进口零部件并不在美国关境内使用,它们将随着人造卫星发射到外层空间去而复运出境。[27]美国《联邦行政法规法典》(Code of Federal Regulations,CFR)第19卷第146.1规定,“海关关境”是指美国一般关税法律所适用的美国领土。“美国海关关境”包括州、哥伦比亚特区以及波多黎各。[28]这就涉及如何理解波多黎各的问题。《京都公约》第10条第1项规定,任何缔约方可在无须批准地签约时,或在交存批准文件或加入文件时或后随时通知保管机关,声明公约的适用范围应扩展到该方在国际关系方面承担有责任的所有或任何领土。美国批准实施《京都公约》的时间是2005年126日,当时马绍尔群岛、帕劳属于美国托管地域,两国分别于1991年、1994年才与美国正式结束托管关系,也就是说,《京都公约》对两地同样适用,这是否就意味着美国海关关境也延伸至托管地域呢?答案是否定的,美国海关关境并不根据《京都公约》适用地域的延伸而拓展。例如,《美奥海关互助协定》第13条指出,本协定除应适用于美国与奥地利关境外,还在美属维尔京群岛适用。因此,波多黎各是作为一个特殊个体被纳入关境之内,所以,美国海关法适用于波多黎各,自该岛进口的货物如同自另一州的货物是免税的。[29]

美国海关关境条文使用的是“关税法律”(tariff laws)而非“海关法律”(customs laws)的表述,显然,这两个词语的内涵是不同的。任何一个国家海关法律制度的范围要远远超过关税法律制度,前者还包括了通关法律制度、知识产权边境保护、贸易便利化、海关国际合作等内容。所以,从法律意义上看,美国的“关境”概念仅仅是指关税法所实施的地域,而不是海关法所实施的地域,将对外贸易区视为处于“关境之外”的真正意义是指处于“关税法实施的区域之外”,但绝不是“所有海关法律制度所实施的区域之外”。[30]所以,这很可能就是为什么许多人认为对外贸易区“境内关外”法律性质的最大因素,他们误解了“关境”在美国法律意境中独特内涵而机械套用理解的结果。实际上,美国法中“关境”的内涵与他们所理解的完全不同,前者所指的关境是关税法律适用的地理界限,而后者理解的是海关法律管辖的地域范围。

关于美国法律能否在对外贸易区内适用的问题,可以从对外贸易区的概念中寻找到答案。《美国法典》(United States Code,U.S.C.)第19卷第1章“海关关区、口岸及关员”中第1章A第81a条第9款项下只是对“区”的含义做出解释,即指本章规定指对外贸易区,并未言及具体概念。U.S.C.第19卷第81p条c款规定,对外贸易区委员会应每年向国会递交对外贸易区经营报告。这也就意味着该报告具有明确的法律授权与地位,充分代表着委员会这个独立规制机构的正式意见。它在最新一期的报告中指出,对外贸易区是处于美国海关与边境保护局监管之下的安全区域,出于缴纳关税的目的被视为美国海关关境之外。[31]此外,美国海关下辖的现场作业办公室(Office of Field Operations)曾于2011年对外公开发布《对外贸易区手册》(Foreign Trade Zones Manual),明确指出对外贸易区是一块处于美国海关监管之下的安全区域。出于缴纳关税的目的它被视为处于美国海关关境之外。[32]委员会年度报告中强调的是“出于缴纳关税的目的”被视为关境之外,这也得到了对外贸易区手册的支持。它是一种附加条件下的概念表述,仅仅属于关税法律的领域之内。当然,对外贸易区手册并不是官方正式法律文件,这一点手册自身也特别强调,其目的在于将有关人员需要知晓的对外贸易区日常操作的各种各类法律、法规、政策及程序集合在一个手册之中。手册中的许多法律法规为了便于阅读,而做了简化后的转述。有关人员应当去阅读手册所引用法律法规的实际文本(actual text)。[33]手册与年度报告中对外贸易区概念表述背后的法律意义是不同的,前者并不具有后者那样严格意义上的法律效力,但谁也不能因此就彻底否认了手册背后的官方色彩,它至少反映出美国海关在对外贸易区概念问题上的立场。因此,作为关税法律制度中一个构成部分的缴纳关税在对外贸易区内得到了豁免,但不能就此理所当然地认为所有法律制度在对外贸易区内不予适用,相反的是,除《1934年对外贸易区法》(Foreign Trade Zones Act of 1934)之外,还有一些其他海关法律与联邦法律也在对外贸易区内适用。海关法律是指被收录在U.S.C.第19卷,包括美国协调关税表在内的法律。《1934年对外贸易区法》本身也属于海关法律,它还包括U.S.C.第18卷“犯罪与刑事程序”第541—552条,因为它们原本规定在最初的1930年关税法中,其中的大部分已经编入了第19卷。

美国海关在对外贸易区具备执法权吗?有人强调对外贸易区很独特,虽然位于美国境内,却被视为位于美国海关管辖领土之外。对外贸易区由美国海关负责管理,海关对此有专门的审核程序,对外贸易区的管理者或使用者应接受现场检查和审核。[34]让我们感到疑惑的是,既然已经明确“境内关外”,却又表示海关仍然管理对外贸易区,在这种情形下,海关依据何种法律法规去实施现场检查和审核,是否在代理执行非海关法律法规的其他法律法规,该原则是否与“境内关外”相互矛盾便成了一种奇怪的悖论而无法自圆其说。对外贸易区实施不同于一般区域的海关监管制度,它具有“域外特性”(extra-territorial features),对于海关手续而言是非常重要的,但它们不是“飞地”。[35]既然不是“飞地”,对外贸易区就仍然处于美国海关的监管之内,海关在对外贸易区继续执行海关法律法规以及其他代为执行的其他联邦法律法规。正如CFR第15卷“商业与对外贸易”(Commerce and Foreign Trade)第400.2(h)所解释的,对外贸易区是包括分区在内的一个或多个限制进入的场所,具体位于一个美国海关进口口岸内或毗邻地区,它在对外贸易区委员会授予的对外贸易区受让人的发起下用作公用设施经营,且对外贸易区内经营处于海关监管之下。[36]如前所述,美国的一些其他联邦机构也在对外贸易区内享有执法管辖权。只不过以海关为代表的行政机构在具体的监管流程与手续上做出了一定程度上的简化而已。

2. 对《京都公约》自由区法律性质的澄清。至于自由区制度的“关外”问题,《京都公约》在其总附约指南第二章定义中明确指出,“关境”指缔约方海关法适用的地域。[37]它同样仅仅就免于缴纳进口税费而言属于海关关境之外,至于其他海关监管制度是否仍然适用不作强制要求,交由各缔约方自行立法规定。大部分国家对于进出自由区的货物确实采取了相当便利的措施,这也正是设置自由区制度的目的所在,即鼓励投资流入关境进行制造或其他商务活动。自由区内制造的货物往往是出口的。由于出口货物通常是免除税费的,这一方便便利了对外贸易。以出口为目的的境内货物也可准许进入自由区并取得豁免或退还国内税费的资格。[38]

由此可见,无论是当前全球最具代表性的美国对外贸易区,还是WCO四大支柱性公约之一的《京都公约》中的自由区,都不是许多人所惯常认为的“境内关外”,虽然在关境的内涵上有所差异,海关手续也各有不同,但不构成对“境内关内”法律性质的根本影响,海关仍然保留有管辖权。这才是国际主流在此问题上的态度。我国许多学者所提出的自由贸易试验区属于“境内关外”的观点并非所谓的国际惯例。


二、国际先进自贸园区“境内关外”的实践措施

虽然“境内关外”的观点在实质上并非国际惯例,但从本质上而言,我国海关特殊监管区域尚未实施“境内关外”政策,我国的各类海关特殊监管区与全球发达国家和地区的自由贸易园区之间尚具有较大差距。全球发达国家和地区的自由贸易园区实行一线(国境线)放开,二线(与国内非自由贸易园区连接,设置海关关卡)管住,在自由贸易园区内拥有关税豁免权,境外货物进入自由贸易园区除少数特殊规定外,免审免检。海关对货物实行电子备案,不进行查验。可提前、即时或先进后报。各国自由贸易园区的有所不同,造成了经济自由化程度和便利化程度差异。有鉴于此,国际先进国家地区的自贸区实施政策措施仍值得我们学习借鉴。

(一)全球典型自由贸易园区“境内关外”政策实施现状分析

经济中心沿海化是当今全球经济分布的重要特征。港口与城市一体化发展是沿海城市发展的趋势, 一体化深层次发展同时又促进了地区和国家的产业结构升级和增长方式转变。因此,港口、城市、区域和国家之间的经济联动协调发展,是全球发展中国家和发达国家共同面临的重要课题,更是发展中国家发挥“后发优势”,追赶发达国家,避免陷入“中等收入陷阱”,跻身“高收入国家”的捷径。“亚洲四小龙”等国家和地区的成功经验无一不遵循建立在自由贸易园区基础上的港、区、城一体化发展模式。目前全球一共设立1200多个自由贸易园区,其中有近800个多个设在发展中国家。根据各类自由贸易园区的特征,全球典型自由贸易园区的基本特征如下。

1.划定“境内关外”特定区域,以保税物流园区为点,以保税运输为线组成自由贸易网络体系。典型代表:鹿特丹港。这一类“境内关外”政策实施区域将港口、物流园区、内陆保税仓库用发达的保税运输连接,通过灵活多样的保税仓库制度,满是企业不冏的物流求。同时,根据全业不同内部管理状况设定其对不同类型保税仓库经营权限的方法,实施诚信管理和分奀管理,实现通过对企业的账册管理来取代实货物监管,并根据企业账册的详细和明确程度确定监管和查验力度的风险式管理。此类自由贸易园区主要的优势在于网络效应和灵活性。以鹿特丹为例。鹿特丹港以分布在港口后方 Eemhaven、BotlekMaasvlakteMaasvlakte二期等四大物流园区以及内陆地区的保税仓库以及发达的保税运输形成的自由贸易网络,起到了以点带面的效应, 使得鹿特丹港“比自由贸易园区更自由”同时,荷兰四大物流园区之间又有较为明确的功能分工。Eemhaven主要功能为简单仓储物流配送,Botlek主要功能为仓储、配送、组装,Maasvalkte主要是吸引大型的跨国企业的物流配送中心进驻。

2.划定港口及其后方的一块特定的区城作为“境内关外”政策实施区城。典型代表:汉堡港(已于2013年撤销)、新加坡港、高雄港和釜山港等。这一类“境内关外”政策实施区域以港口为核心,在其后方划定特定区域,并采用封闭式物理围网作为自由贸易园区。在这一区域内,境外和“境内关外”政策实施区域之间货物、船舶和人员的进出自由, 以及内货物流通和加工的自山。货物进出“境内关外”政策实施区域不需要通过海关,也不需要缴纳关税或其他税收。货物在“境内关外”政策实施区域内可以自由进行加工、交易和运输,不礌要缴纳增值税。对于转口商品和来料来件加工后复出口的货物不受限制,可以在“境内关外”政策实施区域内转口、储存和加工,海关对货物的抽查是有目标的重点抽查,抽查前一般有线索。此类“境内关外”政策实施区域的主要特点在于一线自由、二线方便管理。以汉堡自由港为例。汉堡市是自出港的运营方,海关负责日常处理通关手续、货物检查和边境安全措施。2013年1月1日,拆除了自由港的围墙后,日常货物通关则仍由海关负责;汉堡市不再拥有运营权力,其新角色改为跟踪海关运作效率,以及代表地方商业利益群体与联邦政府谈判。再以新加坡港为例。新加坡港采取与汉堡港类似的“境内关外”政策,除应税货物烟草、酒产品外,允许货物自由境外货物进入“境内关外”政策实施区域进行存储、包装和简单加工等活动,只需要船公司在船到港后24小时内向海关提供分舱单以便货主提货。

3.自由港形式,港口所在城市全部为“境内关外”政策实施区域。典型代表:中国香港。这一类“境内关外”政策实施区域将港口及港口所在的地区全部划为自由贸易园区。区内贸易自由,没有贸易管制,不存在关税壁垒或非关税壁垒,凡是符合国际贸易惯例的贸易行为都畅通无阻,没有任何国界限制。区内金融自由,即外汇自由兑换,资金出入和转移自由,资金经营自由,没有国民待遇和非国民待遇。区内投资自由,投资没有因国别原因而造成的行业限制和经营方式限制。包括投资自由、经营自由、雇工自由、经营人员出入境自由等。区内运输自由,即船舶出入港口免海关手续非强制性引航,船员可以自由登岸等。此类“境内关外”政策实施区域的主要特点在于高度自由。以香港为例。香港是目前世界上最自由、最开放,功能最多的自由港。除极少数本地法律所明确限制的领域和行为外,经济活动基本上不受干预、享有高度自由。完全不干预政策是香港自由港经济政治体系的基石。

(二)全球自由贸易园区境内关外监管模式分析

1.迪拜自由贸易园区的境内关外监管模式分析。迪拜地处东西方交流的咽喉要道,海岸线长达734公里,已成为中东最大的自由贸易港区。迪拜自由贸易港区依托强大的空港〔迪拜国际机场)和海港(杰贝拉里港),形成了空港 海港自由贸易园区(杰贝阿里自贸区)的发展模式。

(1)实施优惠的税收监管政策与贸易监管政策。迪拜自由贸易港区内实行优惠的税收政策。根据迪拜政府的相关规定,在杰贝阿里自贸区内的企业可享受100%外资拥有、50年免征公司税、免征进出口关税和再出口关税、免征个人所得税、资本金和利润允许100%遣返以及充足的廉价能源等优惠政策。

(2)实施开放的外汇监管政策。迪拜政府全方位打造自由、开放、诚信的自贸区形象,首先表现在金融方面,迪拜实行自由和稳定的经济政策,在国际工商界赢得良好的声誉。由于没有外汇管制,资金在这里流动更为频繁。其次,迪拜良好的治安和完善的法律体系使社会安全得到极大的保障。

(3)具有企业化运作的管理机构。迪拜政府让出部分行政权力,以政府信誉做保障,进行企业化运作,为客户提供最好的服务。政府以市场化的形态为企业提供一站式的高效服务。同时,自由贸易园区管委会仍有较高的权力,使企业投资、开厂、开公司等所有要求都可以实现。

2.汉堡自由贸易港区的境内关外监管糢式分析。1)实施高度开放的监管制度汉堡港在201311日拆除了自由港围墙之前,实行“境内关外”管理,对进出的船只和货物给予最大限度的自由,提供的自由和便捷的管理措施,贯穿于从货物卸船、运输、再装运的整个过程中。汉堡自由港可开展货物转船、储存、流通以及船舶建造等业务,享有以下主要优惠政策:一是船只从海上进入或离自由港驶往海外无需向海关结关,船舶航行时只要在船上挂一面“关旗”,就可不受海关的任何干涉;二是凡进出或转运货物在自由港装卸、转船和储存不受海关的任何限制,货物进出不要求每批立即申报与查验,甚至45天之内转口的货物无须记录。货物储存的时间也不受限制;三是货物只有从自由港进入欧盟市场时才需向海关结关,交纳关税及其他进口税,货物在自由港可以自由进行加工、交易和运输,不需要缴纳増值税;四是对于转口商品和来料来件加工后复出口的货物不受限制,可以在自由港转口、储存和加工,海关对货物的抽查是有目标的重点抽查,抽查前一般有线索;五是汉堡自由港并非不允许非监管性质货物通过,只要能提供有关单证证明,海关就可给予区别管理,视同在欧盟境内另一口岸已完成进入欧盟手续,到汉堡只是为了完成物流流程。

(2)实施高度自由的加工贸易政策。在汉堡自由港区内货物可任意进行加工和交易而不需缴纳增值税,吸引了许多公司在汉堡自由港区内开展各种货物,特别是高价值商品的加工、包装、分类、修理等作业。此外,海关法允许临时进口加工意味着非运进入德国的货物可在自由港内进行商业性加工。汉堡自由港的主要加工业包括造船业、炼油业、海运包装、集装箱修复以及与之相关的辅助性产业。如果在自由港内加工的产品内销,则按规定交纳进口税。自由港还有针对国际贸易、港口运营及加工业的服务业,如装卸公司、银行、保险、货运代理、中介。

(3)实行政府职能的企业化管理。德国自由港管理体制是政府职能的企业化管理,在自由港设立港口管理公司,代行政府管理的大部分职责。该公司由汉堡市政府占100%的股份,公司董事会1/2的成员由政府指定,包括议员、政府官员、商会、工会人员等,其他名额由公司确定。公司接受政府财政部、议会等的监督管理。母公司属于资产管理公司的性质,下设若干子公司,都实行自负盈亏,独立核算。港口管理公司的主要职责是对港口公共设施进行维护、创造就业机会、促进港口业发展,负责制定港发展的规划、建设维护计划,进行营销硏究,实施通讯、地产管理,与有关组织协调关系,加强环境管理,保证港口更具竞争力。

3.新加坡自由贸易园区的境内关外监管模式分析。新加坡港位于新加坡的南部沿海,西临马六甲海峡的东南侧,南临新加坡海峡的北侧,扼太平洋及印度洋之间的航运要道,是亚太地区最大的转口港,也是世界最大的集装箱港口之一。新加坡港拥有一个强大的枢纽网络,联系着世界上250多家船运公司和123个国家的600多个港口,为货主提供多种航线选择。

(1)实施宽松税收与外汇监管政策。在税率方面,新加坡具有税制简单、税负较低的优势。全球超过90%的货物可以自由进出而不需要缴纳关税,应税货物只有酒类、烟草产品、石油产品以及车辆等四大类商品。为吸引跨国投资者落户,其企业所得税税率、个人所得税最高税率、对进口产品征收增值税税率分别为17%、20%7%。新加坡还与全世界多个国家地区签署了自由贸易协定(FIA),这样可以绕开贸易壁垒,获得更多关税利益。新加坡全面开放外汇市场,取消了外汇管制。

(2)实施高效的货物通关制度。新加坡推出的 TradeNet连接了新加坡所有国际贸易的主管机枃,包括海关、检验检疫、税务、军控安全、经济发展局、企业发展局、农粮局等35个政府部门,全天24小时持续运行,自动接收、处理、批准和返还企业申报的电子数据,形成面向企业服务的单一窗口。企业和贸易商只需要递交一份完整的电子文件,通过电脑终端10秒钟即可完成全部申报手续,10分钟即可得到批准与否的答复。不仅缩短了货物清关的时间,降低了通关成本,并且对区内企业和货物实行“一线放开,二线管住,区内自由”。

(3)具有明确的“境内关外”法律条文。为吸引全世界销往亚太地区的货物集中于新加坡转运以及强化货物集散地功能,新加坡制定了《自由贸易园区法案》,对自贸区的定位、功能、管理体制、运作模式、优惠政策等进行了全面规定,并明确了自由贸易园区的主要监管部门和职责。同时,新加坡还针对关税减免等制定了《新加坡关税法》以及《新加坡货物和服务税(消费税)法》,保障自由贸易园区各项政策的持续性和稳定性,保障投资者的合法权益

(4)具有高效的政府管理体制。高效的政府监管体制是新加坡自由贸易园区得以发展的重要保障。新加坡的自由贸易园区是由其交通部牵头管理,分别由新加坡港务集团有限公司、裕廊海港私人有限公司、樟宜机场集团3个自由贸易园区管理运营机构管理并经营。


三、国际自由贸易园区境内关外管理模式对我国的启示

国际发达地区和国家的“境内关外”政策实施区域发展大多经过长期的过程,逐渐从单一功能的自由贸易园区向复杂和高层次功能的自由贸易港区演化。国外自由贸易园区的建立和成功需具有优越的区位条件、宽阔的经济腹地及优良的港口条件和完善的配套设施,以利于国际贸易。“境内关外”政策实施区域可以设立在海港、空港、陆上交通枢纽或边境口岸,需具有国际通行的政策环境,有别于其他地区的为贸易发展提供便利,促进出口加工制造、金融和旅游服务的发展的政策体系。“境内关外”政策实施区域需具有完善的法律制度和效率优先的管理模式,一般通过国家立法的形式建立自由贸易园区,规定自由贸易园区的区位、类型、功能、政策、管理等,以保证自由贸易园区的建立和管理有法可依。能真正做到“境内关外”的区域特点,是否实行真正的境内关外是一个自由贸易港区成功与否的关键。

(一)深化“境内关外”政策需要良好的基础资源条件支撑

口岸自然条件、港口配套设施、信息化建设和城市环璄等基础设施资源是影响“境内关外”政策实施区域各项日常经济活动的环境和载体,优良的港口,便利的交通,良好的基础设施,包括能源、运输、通信等都是我国深化“境内关外”政策必须具备良好的基础资源条件。

由于港口处于航空运输及海洋运输的枢纽,具有良好的装卸、转运、仓储和简单加工等功能,使得在港口及其附近区域内从事进出口贸易、转口贸易以及其他相关业务具有显著的优越性,所以世界上大多数实施“境内关外”的自由贸易园区都是围绕港口逐步形成的。我国深化实施“境内关外”改策需要依托强大的空港和海港,先进的运输装卸设施是其建设的基础条件需求。世界上著名的自由贸易园区都处于航运关键节点,具有完备的航线基础以及广阔的经济腹地,同时其机场、港口、铁路、公路、内河、管道和城市交通系统构成的集疏运系统非常完善。我国深化实施“境内关外”政策需要以自贸区为依托,构建符合自由贸易发展需求的现代国际物流体系,以国际物流串联产业发展。

(二)深化“境内关外”政策需要便利的口岸监管制度

“境内关外”政策的核心思想可以概括为“一线放开,二线管住,区内不干预”。“境内关外”政策实施区域内货物的买卖、流动、仓储的管理均较为宽松,基本上不加限制,只有当货物向非“境内关外”政策实施区域流动时管控的力度才会加大。其中监管制度是重点,深化“境内关外”政策应避免由于关税和复杂的通关手续而造成的贸易障碍。我国深化“境内关外”政策必须具有先进的口岸监管模式,加快港口通关制度的改革和创新,在通关制度改革过程中,真正落实“境内关外”的原则。世界各国的“境内关外”政策实施区域大都口岸监管机构精简,管理便捷,监管手续简便,一概免除繁杂的常规手续,对区内企业和货物实行“一线放开,二线管住,区内自由”“一线放开”,即境外货物进出“境内关外”政策实施区域不需向海关呈验,也不需正式报关。“二线管住”即海关依法管住管严“境内关外”政策实施区域与国内非“境内关外”政策实施区域的通道,以保护国家的关税收入。“区内自由”,即“境内关外”政策实施区域内货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工,自由流动和买卖,无须经过海关批准,只须备案,因此“境内关外”政策实施区域通关速度高,货物集散快,物流量大。自由贸易园区货物流通效率提高的基础是口岸监管部门效率的改善,便利的口岸监管制度既是提升口岸监管效率的基本保障,又是深化“境内关外”政策的基本要求。我国深化“境内关外”政策需要在口岸监管制度的便利化程度上进一步提升。对于进出货物给予最大限度的自由,提供自由和便捷的管理措施是国外自由贸易园区的一个普遍措施,也是我国深化“境内关外”政策的必需条件。

(三)深化“境内关外”政策需要自由的贸易投资环境

全球范围实施“境内关外”政策的区域主要有三大特征:一是货物进出自由,不存在关税壁垒和非关税壁垒,凡合乎国际惯例的货物进出均畅通无阻,没有任何国界限制。二是投资自由,包括投资自由、雇工自由、经营自由、经营人员出入境自由等。三是金融自由,即外汇自由兑换、资金出入与转移自由、资金经营自由等,没有国民待遇与非国民待遇之分。目前世界上多数“境内关外”政策实施区域通常具有进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等多种功能,这些功能综合起来会提高“境内关外”政策实施区域的运行效率和抗风险能力。

我国深化“境内关外”政策需要具备充分自由的贸易政策,积极响应国际贸易自由化,反对贸易保护主义,对进出口货物实施零关税,不征收“境内关外”政策实施区域内企业的增值税及一般服务费。此外,需要营造良好的投资环境,区内完全开放外汇及黄金市场,金融机构不受限制,外币实行自由汇兑,资金可以自由流动。保证金融投资渠道畅通,金融体系和外汇操作系统相互配合,资金流动自由便捷,政府对本地企业及外商投资企业应一视同仁,实行少干预、无补贴政策,为所有运营商公司提供公平的经营环境,对大部分新投资项目不设任何管制,并通过一站式服务为投资者节省时间、降低触犯政府规例的风险。

(四)深化“境内关外”政策需要完备的法律法规体系

“境内关外”政策实施区域的所在国都用法律的形式明确“境内关外”的基本属性,以便最大程度发挥自由贸易的优势。我国深化“境内关外”政策也需要构建完备的法律法规体系,规范“境内关外”政策实施区域内的各种活动,使管理者、投资者及经营者都有法可依,有章可循。只有相对完备、有效的法制保障以及遵循诚信、服务便利化的原则,我国自由贸易园区才能得到快速稳步发展。为实现自由贸易园区在吸引投资、引进技术、服务本国经济等方面的作用,世界上大多数自由贸易园区一般采取将所实行的经济政策以法律形式规定下来的做法,且立法级别通常为中央层面。先立法后设区已成为国际上设置并运行自由贸易园区的惯例,以严密的法律法规保障自由贸易园区的健康发展。我国深化“境内关外”政策需要对自贸区各级行政管理机构的职能、职权、职责,经营机构、海关、税收、外汇、投资等各种政策,业务范围,货物和人员进出等方面做出明确的规定。



[1]即《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》F.1.关于自由区的附约。

[2]“负面清单”在区域或双边含投资内容的协定中又称“不符措施清单”,即不符合“国民待遇”投资措施的“清单”,形成了外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式。由于其通常为禁止或限制外资准入的内容,故学者将之比喻为“负面清单”。“负面清单”背后的法理逻辑是“除非法律禁止的否则就是允许的”这一“非禁皆可”的法谚。在我国的相关法律法规中使用的是“外商投资准入特别管理措施”这一法律用语,等同于通常讲的“负面清单”。

[3]何晓兵:《关于关境的再认识》,载《对外经济贸易大学学》,1999年第3期。

[4]The term Customs Territory means the territory in which Customs laws of a state applies in full.

[5]“territory”means:(a) with respect to the United States,(i) the customs territory of the United States, which includes the 50 states, the District of Columbia, and Puerto Rico;(ii) the foreign trade zones located in the United States and Puerto Rico.

[6] Customs territory is the territory of the U.S. in which the general tariff laws of the U.S. apply. It includes only the States, the District of Columbia ,and Puerto Rico.

[7] For the purposes of this Agreement a customs territory shall be understood to mean any territory with respect to which separate tariffs or other regulations of commerce are maintained for a substantial part of the trade of such territory with others territories.

[8]“territory” means:(a) with respect to the United States,(i) the customs territory of the United States, which includes the 50 states, the District of Columbia, and Puerto Rico;(ii) the foreign trade zones located in the United States and Puerto Rico.

[9]周阳:《美国对外贸易区法律问题研究》,法律出版社2015年版。

[10]Susan Tiefenbrun,“U.S. Foreign Trade ZonesTax-free Trade Zones of the worldand their impact on the U.S. economy”,Journal of International Business and Law,2013,p.151

[11] Thomas Farole,GokhanAkinci,ed,“Special economic zonesprogressemerging challengesand future directions”,The World Bank,2011,p.194

[12]【阿塞拜疆】A.A.阿里耶夫:《海关业务与世界经济发展》,方宁等译,中国海关出版社2006年版,第115页。

[13]78 Congressional .Record.9852-59(1934)

[14] Foreign-Trade Zones Board,“annual report of the Foreign-Trade Zones Board to the Congress of the United States”,2014

[15]Hawaiian Independent Refinery v. U.S.,Cust.Ct.1978,460 F.Supp.1249,81 Cust.Ct.117

[16]陈浪南,童汉飞,谢绵陛:《世界自由贸易区发展模式比较》,载《税务研究》2005年第8期,第88页。

[17]吴蓉:《借鉴美国对外贸易区经验推进我国保税区发展》,载《上海商业》2004年第6期,第60页。

[18]黄晓波,裴立新:《美国外贸区——历史与现实》,载《港口科技动态》1999年第51期,第22页。

[19]The Foreign Trade Zone is an area inside United States territory which,for customs purposes,is considered outside of United States Customs territory. William G. Kanellis,“Reining in the Foreign Trade Zones Board: Making Foreign Trade Zone Decisions Reflect the Legislative Intent of the Foreign Trade Zones Act of 1934”,Northwestern Journal of International Law&Business,1995,Spring,p.607

[20] U.S. foreign-trade zones(FTZs)are geographic areas declared to be outside the normal customs territory of the United States. This means that,for foreign merchandise entering FTZs and re-exported as different products,customs procedures are streamlined and tariffs do not apply. Mary Jane Bolle,Brock R. Williams,“U.S. Foreign-Trade ZonesBackground and Issues for Congress”,CRS Report for Congress,2013,November 12

[21] A foreign-trade zone is an area within the United States but outside Customs territory where foreign and domestic goods may generally be stored, processed or manufactured duty free. John J.DaPonte,Jr,“United States Foreign-Trade Zonesadapting to time and space”,Tulane Maritime Law Journal,1980,Fall,p.218

[22]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/conventions.aspx,2016年4月20日访问。

[23]海关总署国际司编译:《京都公约总附约和专项附约指南》,中国海关出版社2003年版,序言。

[24]海关总署国际司编译:《京都公约总附约和专项附约指南》,中国海关出版社2003年版,第261页。

[25]海关总署国际司编译:《京都公约总附约和专项附约指南》,中国海关出版社2003年版,第7页。

[26]【美】布鲁斯?E?克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社2000年版,第46页。

[27]何晓兵:《关于关境概念的再认识》,载《对外经济贸易大学学报》1999年第3期,第30页。

[28]“Customs territory”is the territory of the U.S. in which the general tariff laws of the U.S. apply. “Customs territory of the United  States”includes only the States,the District of Columbia,and Puerto Rico.

[29]【美】布鲁斯?E?克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社2000年版,第52页。

[30]朱秋沅:《中国自贸区海关法律地位及其知识产权边境保护问题的四点建议》,载《电子知识产权》2014年第2期,第42页。

[31]Foreign-trade zones are secure areas under supervision of U.S. Customs and Border Protection(CBP)that are considered outside the customs territory of the United States for the purposes of duty payment.Foreign-Trade Zones Board,“annual report of the Foreign-Trade Zones Board to the Congress of the United States”,2014

[32]A Foreign Trade Zone(FTZ)is a secure area under the supervision of the Bureau of Customs and Border Protection(CBP). FTZs are considered to be outside of the Customs territory of the United States for the purposes of payment of duty. U.S. Customs and Border Protection Office of Field Operations,“Foreign Trade Zones Manual”,2011,p.16

[33] U.S. Customs and Border Protection Office of Field Operations,“Foreign Trade Zones Manual”,2011,p.2

[34]林军编译:《美国对外贸易区简介》,载《上海管理科学》1996年第10期,第36-37。

[35] John J.DaPonte,Jr,“United States Foreign-Trade Zonesadapting to time and space”,Tulane Maritime Law Journal,1980,Fall,p.201

[36] Foreign-trade zone(FTZ or zone)includes one or more restricted-access sites, including subzones,in or adjacent(as defined by ?400.11(b)(2))to a CBP port of entry,operated as a public utility(within the meaning of ?400.42)under the sponsorship of a zone grantee authorized by the Board,with zone operations under the supervision of CBP.

[37]海关总署国际司编译:《京都公约总附约和专项附约指南》,中国海关出版社2003年版,第262页。

[38]海关总署国际司编译:《京都公约总附约和专项附约指南》,中国海关出版社2003年版,第261页。


作者:吴明,上海第二工业大学国际交流学院副教授。

来源:《科学发展》杂志2019年第6期