上海民生建设领域的法治保障问题研究
2019-06-25 15:53
字体
保护色
打印
返回
关闭

我国的法治保障体系包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个有机联系、不可分割的环节,因此,民生建设领域的法治保障相应由立法保障、司法保障、执法保障和守法保障四方面组成。从规范公权力行使的角度出发,课题着重对上海民生建设领域法治保障中的立法保障、司法保障和执法保障进行研究。

在立法保障方面,近年来,民生领域建设领域逐渐成为我市人大立法的重点方向。我市现行有效的民生领域地方性法规有53部,涉及教育、劳动就业、住房保障、社会保障及社会救助方面、食品安全、卫生、环境保护、特殊人群权益及公用事业及公共服务等多个方面,对于保障人民群众民生权益发挥了重要作用。我市民生建设领域的立法呈现起步较早、数量较多、发展步伐较快的特点。

我市民生建设领域地方立法存在的问题表现在:一是立法供给不足。我市民生建设领域的地方立法,无论是在数量还是在质量上,难以满足人民群众日益增长的实际需要,尤其是对于上海市民关注率最高的民生问题如食品药品安全、医疗支出、空气质量、水质及饮用水状况、社会治安环境、劳动报酬、物价水平、养老保险、每月的可支配收入等,立法供给不足的现象相当突出。二是公众参与度不够高。虽然上海市人大及其常委会在地方立法中非常重视向社会广泛征求意见,但总的说来,公众参与立法的积极性不高。人大代表每年提出的地方立法议案不多,人大代表对于地方性立法的作用尚未得到充分的发挥。三是立法部门化倾向突出。地方立法的大多数议案往往都是由相关政府主管部门提出的,由此,行政部门起草、市政府法制办修改、市人大常委会审议已经成为地方立法的通用模式,人大立法部门化倾向较为突出。四是立法可操作性不强。宣誓性、倡导性的条款过多,部分立法用语不明确,规范要素不完整,操作性不强。

针对我市民生建设领域地方立法存在的问题,建议:一是加强民生立法,完善立法保障体系。要进一步加强重点领域的民生立法,在立法过程中,坚持问题导向,解决与人民群众关系最密切的民生保障难题。同时在地方立法时,要完善立法保障体系,确保不同层面的民生法律规范体系完整,内容统一,彼此协调一致,共同发挥作用。二是扩大公众参与,发挥人大代表作用。民生立法过程中要坚持“开门立法”和民主立法,通过社会征集立法项目、公开立法规划和计划、立法研究会、座谈会、专家论证会、听证会、公布修改草案、基层立法联系点、邀请市民参加旁听常委会审议等方式主动听取公众的意见,增加参与立法的主体范围,不断增强公众参与的力度。同时,组织人大代表展开立法调研,鼓励人大代表提出比较成熟、完善的地方立法议案。三是完善立法起草方式,破除立法部门化倾向。为了解决立法中部门利益倾向严重的问题,提高立法质量,建议实行立法起草方式多元化,改变以往过多倚靠行政主管部门起草法规草案的做法。一方面,要进一步发挥人大在立法中的主导作用,提高专门委员会起草法规草案的比例。另一方面,建立和完善专家起草制度,将法规草案的起草委托给具备能力的法学专家负责,或者组织由法学学者、相关领域专家成立立法小组共同完成起草工作。四是建立立法全过程评估机制。进一步提高民生保障领域的地方立法质量,建立调研、立项、制定、实施全过程评估机制。

在司法保障方面,我市民生建设司法保障的做法和成效体现在:一是以平安建设保障民生。上海司法机关依法严惩危害人民群众生命财产安全的犯罪,尤其是故意杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪;依法从严惩处毒品犯罪,积极参与毒品犯罪综合治理。积极参与社区矫正,会同司法行政机关等建立完善社区矫正工作衔接配合机制,共同破解社区矫正难题。加强未成年人司法保护。加强诉调对接中心规范化建设,将社会不安定因素消灭在萌芽状态。二是以便民立案保障民生。持续开展专项治理,解决“立案难”问题。对涉民生案件,开辟绿色通道,加快立案步伐。对于涉及赡养费、抚养费、医疗费用、人身损害赔偿以及外地务工人员追索劳动报酬等严重影响当事人生活、生产的案件,优先立案、排期和送达,依法保护他们的合法权益。三是以公正审判保障民生。对于涉民生案件,上海法院在审判价值取向上关注弱势群体,重视利益平衡,体现司法关怀,始终把社会个体的基本权利放在首位。四是以司法公开保障民生。上海法院将司法公开贯彻到立案公开、庭审公开、文书公开、执行公开、听证公开、审务公开、监督公开等各个方面。五是以强力执行保障民生。高度重视追索劳动报酬、赡养费、抚养费、抚恤金、交通事故人身损害赔偿等与人民群众生计休戚相关的涉民生案件执行,着力构建涉民生案件优先执行机制,大力开展了涉民生案件集中执行活动。六是以司法便民保障民生。加强窗口建设,提供热情、便捷、高效的司法服务。七是以司法救助保障民生。注重做好司法救助工作,在立案阶段就对符合司法救助条件的当事人的司法需求给予充分的关注,通过对当事人缓交、减交或免交诉讼费用的救济措施,以减轻或者免除经济上确有困难的当事人的负担,保证其能够正常参加诉讼。

社会公众对法院工作总体评价良好,审判公正无论是实体公正还是程序公正均基本得到落实。但上海民生领域建设的司法保障亦存在不足之处:法官自由裁量的妥当性有待加强,司法效率有待提高,审判效果有待于进一步改善。对此特提出建议:司法机关要坚持依法办案,确保审判公正,尤其是要确保司法人员切实提高自由裁量权的妥当性,司法人员行使自由裁量权时要在严格依法的前提下坚持公平正义的原则并确保合乎情理,以期法律效果与社会效果的统一。在条件允许的情况下要增强办案力量,提高司法效率,尤其是要提高判决结果有效执行率,加强与政府相关部门的沟通协商﹐为做好案件执行工作创造良好的执行环境与外部条件。践行司法为民,提升司法工作的效果。提高队伍素质,确保公正廉洁;加大司法救助,保护弱势群体,以司法保障民生。此外,加强司法工作宣传,增进社会公众对司法工作的理解和信任。

在执法保障方面,我市近年来以行政执法保障民生的举措主要有:一是理顺行政执法制体制,推进综合执法,充实基层执法力量,下移监管重心;二是积极治理城市管理顽症,简化行政审批;三是加强行政执法制度建设,规范行政执法行为;四是处罚裁量基准制度推进;五是率先启动公务员分类管理改革 探索执法体制创新。总地来说,我市促进民生建设领域的行政执法在加大群众基本生活保障力度、加大文化和社会事业惠民力度、全力保障城市安全、加强社会治理和城市管理积累了丰富的经验。然而,我市行政执法保障民生也存在行政执法依据不统一,民生保障难以落实,执法人员素质参差不齐,行政执法理念亟需转变,行政执法监督不力等问题。对此特提出建议:一是进一步提高行政执法人员的素质;二是建立和完善政府规章立法后评估机制;三是执法裁量方式规范化、执法行为民主化、执法全程监督化;四是加强行政监察和审计等专门监督;五是全面加强依法行政保障民生建设。


主要完成人

孟祥沛  林  圻  谢可训  王晓妹

完成时间201611