上海加快高端制造业发展的激励机制和扶持政策研究
2019-05-06 14:50
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“十三五时期”,全球产业竞争格局发生重大调整,对我国制造业形成高端回流和中低端分流的“双向挤压”;上海市逐步进入后工业化时代,面临人口、土地、环境和安全的底线约束及经济发展综合成本的持续上升,必须加快发展创新驱动、品牌引领、集约高效的高端制造业。

围绕为上海制定加快高端制造业发展的激励机制和扶持政策提供决策参考的研究目标,课题组走访、调研多家重点企业(如斐讯、正泰电器、复星医药等)、相关主管部门(如市经信委、科委、经济和信息化发展研究中心等)及行业专家,大量参考文献资料及统计数据,重点从以下几方面展开研究:一是结合上海产业发展现状及基础,对高端制造业的内涵、特征及应重点发展的领域进行界定和筛选;二是梳理上海现有的产业激励机制和扶持政策、客观评估其成效;三是结合调研数据信息及横向对比上海与其他省市的相关政策差异,定位上海高端制造业发展面临的环境制约及主要政策瓶颈;四是基于调研及分析结论、围绕建设具有全球影响力的科技创新中心的发展目标,提出上海加快高端制造业发展的激励机制和扶持政策建议。

迄今为止,学术界对高端制造业还缺乏统一的界定,更缺乏明确的分类统计标准,这对提升高端制造业以及制定发展政策措施是十分不利的。课题组研究认为,高端制造业是处于制造业价值链的高端环节,聚焦于高精尖产品,将先进制造技术应用于制造产品的全生命周期,取得良好的经济、社会和环境效益的制造业总称,具有产品的高端性、产业的高端性、技术的高新性、工业化与信息化的深度融合等特征。从行业角度讲,高端制造业是指制造业中新出现的具有高技术含量、高附加值、强竞争力的行业;从所处产业链环节上讲,高端制造业则处于某个产业链的高端环节,如果对产业部门进一步细分,这些高端环节也可以看成是产业部门的细分行业。

同时,上海在促进高端制造业发展过程中,要避免陷入以下几个误区:一是不能囿于技术高新,而要强调产业附加值的提升;二是不能过于强调发展整个产业链,而要重视产业链优势环节的集中突破;三是不能局限于战略性新兴产业,而要培育战略性新兴产业与提升传统优势产业并重;四是不能局限于装备制造业领域,而要装备制造业与都市型制造业并举。

不同城市的资源禀赋不同,历史文化条件各异,制造业发展水平处于不同阶段,应重点发展的领域也应因城而异。结合上海的实际,主要考虑市场需求引领、城市功能定位、核心竞争优势和产业协同性佳四个维度,并基于国家战略对上海的现实需求,课题组认为上海应重点扶持的高端制造业领域有:新一代信息技术、 汽车制造业、智能制造装备、生物医药与高端医疗器械、精品钢材、新材料、高端都市制造业。

上海市政府和经信委、科委等相关部门紧紧围绕制造业转型升级这一核心,密集出台了一系列促进制造业发展的规划政策与实施方案,同时一些与高端制造业相关的政策也不断被附带性提出,正在逐渐形成高端制造业的政策雏形。课题组分别围绕产业发展规划、科技创新、财政、金融、税收、土地、人才培养等方面,对上海市目前出台的相关政策进行了系统化梳理与总结。上海高端制造业在相关政策的引导和促进作用下:

一是从规模质量上看,提质增效作用逐步显现。目前,上海在汽车、高端装备制造业等制造业领域已具备不小的优势,特别是高端汽车制造业(新能源和传统汽车制造两个)对工业的规模总量增长贡献率约50%。

二是从产业格局上看,特色协同发展日益明显。形成了一批有特色的高端制造业产业园区,如国家级临港装备产业区、民用航空产业基地、长兴岛船舶与海洋工程装备产业基地、民用航天产业基地等国家新型工业化产业示范基地,成为落实国家战略性新兴战略产业的重要载体;高端工业土地的集约化利用得以加强,产业载体功能进一步强化,先后有15家国家新型工业化产业示范基地获工业和信息化部批准和授牌,2016年上海产业园区实现工业总产值约2.7万亿元(占全市工业总产值约80%);国家重大战略专项也加快在园区实施,全市工业园区单位土地工业产值达到67.4亿元/平方公里,继续保持全国领先;全市产业园区经济产出整体保持稳定增长态势,产业载体功能进一步强化,2017年上海工业区单位土地工业总产值达67.4亿元/平方公里、单位土地利税达17.5亿元/平方公里(2010年分别为56.0亿元/平方公里、6.2亿元/平方公里)。

三是从创新能力上看,成为制造业增长的主要动力。形成较强的重大技术集成和制造创新能力,科技创新平台功能逐步加强,“张江高新区”1区22园及紫竹高新区为主要代表的高新技术开发区形成了统筹联动发展格局,共批准授牌85家“四新”经济创新基地试点,工业区高新技术企业达到2899家;首台业绩突破更加显著,共立2批72项首台突破类项目,支持金额达3.49亿元,沪上高端自主装备的产业能级得以提升;上海制造业企业吸引了越来越多的高学历劳动者,从业人员的素质不断提高,2017年,上海制造业登记就业人员平均月工资为5816元,2012年以来年均涨幅为14.1%(高于同期GDP涨幅和上海职工平均工资增速),2017年3月,上海制造业登记就业人员中,大专以上学历的约占23.0%,同比上升1.2个百分点。

四是从重大工程上看,探索突破显著增加。制造业创新中心发展势头迅猛,国家机器人检测与评定中心、国家机器人质量监督检验中心等国家级平台落户,成立上海智能制造系统创新中心、上海智能制造研究院,16个项目先后获国家智能制造装备专项和智能制造专项支持,在电力装备、船舶、海洋工程装备等领域参与制定了一批国家智能制造标准;在智能制造的步调始终走在全国前列,共10个项目获工信部2017年智能制造综合标准化与新模式应用项目支持;军民融合产业已经成为推进上海经济增长和产业转型的重要抓手,2016年军民融合产业规模达3800亿元,比2015年增长12%左右。

然而,上海高端制造业发展仍然面临特定的制约环境,主要体现为:要素成本持续上涨、工业用地总量受限、高端人才短缺明显、核心技术受制于人、科技成果转化率低。

对标上海高端制造业的发展需求及先进省市的政策体系,上海高端制造业的发展也面临一些政策瓶颈:一是缺乏针对高端制造业的专门政策,相关政策只是在制造业政策中被附带性提出,缺乏高端制造的属性聚焦,政策着力点缺乏针对性,尚未形成上位的、旨在有效打造高端制造业系统创新链的专门政策体系。二是政策的“碎片化、部门化”现象明显,部分政策对接不足、体系不够完整、缺乏配套、稳定性较差。三是缺乏有效的政策评估机制。四是产学研协同机制缺乏合力,突出表现在创新成果转化率低,本地转化较少,高校人才培养与高端制造业人才供需矛盾突出。五是以供给侧为重点,需求端政策协同不足。

为进一步推动上海高端制造业创新发展,提高产业能级,完善高端制造业发展激励机制,针对目前上海高端制造业产业政策的主要短板,课题组从以下方面提出相关政策建议。

一是研究制定高端制造业发展战略规划,明确阶段性工作要点。(1)尽快研究制定《上海市高端制造业2025发展规划》,以对接和落实“中国制造2025”,推动上海高端制造业的长期发展,有重点、有方向、有层次地推进上海高端制造业发展的战略规划,聚焦突破上海具有一定优势的高端制造领域,形成一批千亿以上的高端制造产业集群。(2)加快出台《上海市高端制造业三年行动计划》,明确现阶段上海发展高端制造业的指导原则、发展思路以及未来的重点发展方向,加强产业链高附加值环节的布局,以重大项目为抓手,争取在“十三五”期间统筹推进60多个10亿以上重大高端制造产业项目。

二是加强组织保障机制,提高政策集成水平。(1)组建专门负责高端制造业发展规划、政策制定、项目建设等问题的领导小组,解决因多头管理导致的各部门职能不清、管理越位和管理缺位等问题,形成有效合力,将上海高端制造业领域的科研优势充分转化为产业优势。(2)进一步明确上海高端制造业部际协调的组织责任及工作目标,完善财政部门、行业部门与科技部门之间的协调机制,系统性全方面地部署上海高端制造业创新发展。(3)注重战略整合互动、加强政策集成水平。一方面,进一步推进高端制造业发展与具有全球影响力的科创中心建设、深化自贸区改革、产业工人队伍建设等实现战略上的有效互动;另一方面,加强政策系统集成和落地见效,避免政策的“碎片化”,按照高端制造业产业链、价值链以及政策诉求,由高端制造业协调领导小组负责规划、设计和制定高端制造业政策体系,提供一站式政策执行和监管部门,使相关政策能够产生持续效应,避免由不同部门出台相互矛盾或重复政策举措等造成的组织资源浪费。

三是构建高端制造业评估认定标准,布局动态监管机制。高端制造业是相对低端制造业而言的,其内涵界定是动态发展的,只有明确上海高端制造业的具体特征和需求、并据此制定评估认定标准,才能为扶持和推动高端制造业发展寻求发力点。(1)选取能够反映其高技术性、高附加值及高信息化等特征等相应指标,由高端制造协调领导组织部门牵头,制定和出台上海高端制造业认定及评估的标准和体系,对上海市高端制造领域的重点企业进行认定。(2)对相关高端制造领域企业进行动态评估和监管,持续追踪关键技术和产品发展趋势,给予优先扶持和奖励政策。

四是促进产学研用紧密对接,推动科技成果转化。(1)突出企业主体地位,聚焦关键项目,实施工业强基工程,集中突破一批国家亟需、产业链不可或缺的核心零部件、关键基础材料、高端制造工艺;切实解决科研人员“科技成果转化现金奖励税率较高”的问题,增加创新券在高端制造业领域的推行范畴。(2)充分发挥上海高等院校、应用型大学的专业优势,强化高校与高端制造企业间的联系,推动校企联合办学机构,推广定制型人才培养模式。(3)尽快出台产业工人队伍建设细则,完善产业工人队伍建设,对重点领域人才适当探索灵活和多元的人才政策,避免高端人才的流失。

五是完善需求端政策激励,持续推动产业技术发展。(1)完善需求端政策设计,与供给侧政策形成有效合力。从政府需求层面,充分利用政府采购,对符合条件的高端制造企业的自主创新产品优先列入政府采购目录;从企业需求层面,通过财政补贴和税收优惠,鼓励和推动高端制造企业提高生产和制造效率的主动性和能动性;从公众消费需求层面,通过消费补贴的方式降低购置成本,提高消费者购买高端制造产品的积极性。(2)动态调整需求端政策实施机制,持续推动产业技术发展。根据上海高端制造业不同阶段的发展状况,选取相应的评估标准和评价方法,通过第三方评估机构,对政策实施效果和政策体系的有效性开展年度跟踪监测、中期评估和末期全面评估,协助政策制定部门更好地推行和落实政策。(3)根据不同的产业技术发展阶段进行动态调整,合理部署及规划政策出台时机和退出机制。在产业技术发展前期,应以研发投入为主的供给侧政策为主;在产业技术发展中期,供给侧政策与需求面政策应相互配合应用,以需求面政策拉动供给面政策的引导作用、以供给面政策推动需求面政策的市场探索;到产业技术发展后期,主导设计逐渐出现,进入市场充分竞争阶段,需求面政策则应考虑退出。



近年来,面对发达国家大力实施“再工业化”战略、发展中国家加快承接产业和资本转移的全球竞争新格局,国家相继出台了系列政策文件促进高端制造业的发展。与此同时,上海制造业转型升级进入攻坚期,面临人口、土地、环境和安全的底线约束,经济发展综合成本持续提升,以创新驱动,发展高端制造业已势在必行。

近年来,上海市出台了一系列推动战略性新兴产业及高端制造业发展的相关激励机制和扶持政策。2015年11月,上海市政府专门出台了《上海市产业技术创新专项支持实施细则》,一定程度上有效地推动了上海高端制造业的创新发展;2016年6月,上海市政府出台了《上海市制造业转型升级“十三五”规划》,旨在通过政策打造,落实中国制造2025,提升上海制造业在全球产业分工和价值链中的地位;2017年5月出台《关于创新驱动发展巩固提升实体经济能级的若干意见》;2017年7月出台《上海市工业强基工程实施方案(2017-2020)》等等。

尽管上海在积极推进高端制造业发展,但与发达国家和地区相比、与建设具有全球影响力的科技创新中心的要求相比仍有较大差距。一方面新兴高端制造业仍然处于培育期,另一方面传统优势制造业有待改造提升,关键核心技术和零部件亟需突破,缺乏有国际影响力的自主品牌等等。

各个国家和地区的国情、区情不同,高端制造业的产业、产业阶段不同,激励体制和扶持政策也必然有所不同。因此,针对上海高端制造业面对的外部环境和自身条件,评估当前激励机制和扶持政策的效果,进一步提高政策的效率,完善上海高端制造业的产业政策体系。这对增强上海制造业的国际竞争力,打造具有高附加值、高技术含量、全要素生产率的国际智造中心,推进具有全球影响力的科技创新中心建设均有重要的战略意义。