上海进一步加强事中事后监管研究
2019-05-06 14:49
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事中事后监管是“放管服”改革的重要内容,也是政府职能转变的关键抓手。当前,上海加强事中事后监管已经从建立框架发展到通过机制创新、方法创新、路径创新的全面落地实施阶段,必须进一步明确发展方向,聚焦突破重点,在事中事后监管创新方面继续走在全国前列。

一、推进现状

1.监管体系方面:顶层设计框架逐步形成,但推动监管落地的“施工图”仍待完善。2016年8月5日《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》正式出台,提出全面构建市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管“四位一体”的监管体系。随着上海事中事后监管顶层框架设计逐步形成,事中事后监管的理念、意识日渐深入,初步实现了从“重审批”到“重监管”的重心转移。但在具体落实中,推动监管落地的“施工图”仍有待继续完善。

2.监管主体方面:全链协同模式不断完善,但形成完整监管闭环仍有待优化。上海以自贸区为试点,着力形成覆盖事前、事中、事后相衔接的监管机制,率先在全国探索形成了“六个双”的监管机制创新,强化综合执法,增强监管合力,推动各部门间信息共享,形成了以跨部门联动响应、综合执法、信息互通等为主要内容的监管模式,在很大程度上解决了监管机制不健全、监管手段不完善、信息不互通等突出问题。但从推进的实际过程来看,部门与部门、政府与社会、市场之间的监管资源衔接和协同仍有缝隙,形成完整监管闭环仍有待探索。

3.监管机制方面:积极推进一级地方政府监管体制创新,但可落地、可复制、可推广的模式仍待探索。上海围绕“证照分离”改革,针对116项行政许可事项在浦东开展监管方式改革试验,按照5类改革方式分别制定有针对性的事中事后监管方案。制定完善了首批22个行业、领域、市场的具体监管内容,逐项研究制定诚信管理办法、分类监管办法和风险监管管理办法。但同时也应该看到,在大的监管体制日益明晰的背景下,监管运行机制的设计显得尤为重要,特别是信用约束、共享协同、快速响应、多元参与等机制还不完善,制约了事中事后监管效应的发挥。

4.监管手段方面:监管的方式方法不断丰富,但对新兴技术的应用不足。在实践中,上海事中事后监管手段不断优化,积极探索运用动态监管、精准监管、分类监管、信用监管等方法,取得了一批可复制可推广的经验成果。但随着简政放权的深入推进,对政府事中事后监管能力的要求越来越高,政府部门现有监管意识、监管技术面临难以适应未来监管对象增加、监管范围扩大、监管情况复杂带来的挑战,尤其是对于大数据、云计算、物联网、区块链等新兴技术的应用还不足。

5.监管设施方面:监管基础设施初步建成,但监管平台的功能发挥仍不充分。上海率先在全国建立以企业为主要监管对象、覆盖市场监管部门相关职能、市区两级分层运行的事中事后综合监管平台,形成了以“双告知”、“双随机”为两大基础功能,以信息查询、协同监管、联合惩戒、行刑衔接、社会监督和数据分析为六大支撑功能的“2 6”功能框架。但从具体操作使用情况来看,平台间信息共享不到位、监管数据开发不足等问题制约着平台功能的有效发挥,线上互联有效嵌入线下监管流程的模式仍待探索。

二、基本思路

1.强化系统集成。将目前在“四位一体、综专结合”的事中事后监管体系框架下,点上的创新、环节上的突破、制度上的探索进行系统集成。聚焦重点行业、领域、市场,推进体制、机制、模式、路径的整合,走通监管链条,形成监管闭环,推动制度定型,把监管过程显性化、标准化、制度化。

2.体现宽严相济。进一步体现“放管结合”的理念,只有管得住才能放得开,既要守住监管的安全底线,也要打开市场的发展上限,创新监管的体制机制,探索监管方式方法,把有效的监管作为城市安全运行和培育新经济、新动能的有力保障,用更加有效的监管实现更有“含金量”的放权。

3.创新落地机制。把推动监管落地,做实各项制度作为下一步改革创新的重点。发挥“证照分离”改革试点的优势,有效衔接“准入”和“准营”环节的事中事后监管,在行政协同机制、市场引入机制、信息共享机制、社会信用机制、技术创新机制等方面形成进一步的突破。

4.注重市场感受。把市场主体的感受作为事中事后监管的重要判断依据,从市场主体对监管的感受度、满意度出发,定位事中事后监管的着力方向,按照营造法制化、国际化、便利化营商环境的要求,对标国际最高标准,通过监管制度的创新,倒逼政府职能转变。

三、举措建议

1.完善体制,探索“首管” “首牵”主体责任制。建立事中事后监管的“首管”、“首牵”制度。一是针对新兴产业和业态监管主体不明确问题,确立市场监管部门为“首管”部门,明确监管责任。二是针对跨部门监管机制不顺问题,建立由主要监管部门为“首牵”部门,负责牵头多部门联动,形成常态的监管协同机制。

2.完善机制,探索以“六个双”为核心的监管闭环模式。聚焦“双告知、双反馈、双跟踪”许可办理和“双随机、双评估、双公示”监管协同的全链条打通,通过充分运用大数据、“互联网 ”等方式,建立和完善以信息共享为基础、以信息公示为手段、以信用约束为核心的现代化监管制度,构筑覆盖市场主体全生命周期的监管闭环。一是事前审批阶段拓展“双告知”、“双反馈”覆盖范围。二是事中监管阶段强化“双跟踪”、“双随机”监管。三是事后监管阶段探索“双公示”、“双评估”工作机制。

3.信息共享,加大综合监管平台应用场景开发提升监管协同。 整合监管信息、优化监管流程、提高监管效能。深化综合监管平台的功能定位,整合综合监管平台与其他信息化平台的功能与数据,适时引入社会第三方机构参与综合监管平台的相关应用场景建设,完善综合监管平台应用制度保障。一是进一步完善综合监管平台功能。二是加快综合监管平台相关应用场景开发。

4.系统集成,针对特定行业、领域、市场开展监管机制的模块化创新。监管要落地必须强化专业监管,将监管的方式方法、体制机制运用于具体的经济行业、领域、市场当中,进行系统集成,形成全链条、全生命周期的监管闭环。一是制定监管清单,明确各行业、领域、市场的监管重点内容。二是在重点行业领域中探索创新事中事后监管方式。三是围绕具体监管事项进行应用场景开发,形成模块化制度安排和机制设计。

5.多元参与,积极培育和鼓励市场和社会力量参与监管。探索构建以监管主体多元化为核心的综合监管体制,通过企业、政府、社会的多方参与打造横向到边、纵向到底的、覆盖全活动周期的事中事后监管网络。一是积极发挥社会力量在事中事后监管中的重要作用。二是推动社会监督,建立健全社会性约束和惩戒机制。

6.创新手段,引入第三方信用机构形成社会诚信链条。创新信用监管模式,构筑权责明确、公平公正、透明高效、法制保障的信用监管体系。通过强化信用手段达到对市场主体的约束作用,促使市场实现自我约束、自我净化。一是推动监管部门与第三方平台企业开展合作。二是通过信用监管引导企业自律。三是在信用监管的基础上对企业进行分类管理。

7.强化支撑,探索“制度 科技”的监管模式,提升监管效率。事中事后监管既需要完善的法律、法规制度保障,同时更要瞄准新兴科技的发展,用新技术破解监管瓶颈,提升监管的效率。一是进一步推进监管的制度化、法治化。二是运用大数据、云计算、物联网、区块链等新技术提升监管的精准化、智慧化水平。

8.机构整合,探索建立“虚拟大部门制”,提升政府监管效能。互联网技术的发展和广泛应用,为政府部门开展协同监管创造了条件,运用互联网思维,实行“虚拟大部门制”,在综合监管平台上实现跨部门的监管人员、信息、流程等方面的互通、互动、互联、共享和综合执法,使机构整合模式更加灵活多样。一是推动打破部门间、各类平台间“信息分割”。二是强化部门间的在线协同监管。



事中事后监管是“放管服”改革的重要内容,也是政府职能转变的关键抓手。上海自贸试验区建设以及“证照分离”改革试点为率先探索事中事后监管提供了条件。当前,上海加强事中事后监管已经从建立框架发展到通过机制创新、方法创新、路径创新的全面落地实施阶段,必须进一步明确发展方向,聚焦突破重点,在事中事后监管创新方面继续走在全国前列。