上海市新一轮市区两级政府财权事权调整研究
2019-05-06 14:49
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政府间财权事权划分是处理好各级政府间关系最重要的制度安排之一,是推进实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。在当前形势下,开展新一轮市区两级政府财权事权调整研究具有重要意义。本课题在对上海现行市区两级政府间财政管理体制运行现状进行梳理分析和综合评估的基础上,查找、分析当前市区两级政府间财政管理体制运行中面临的新形势、新问题,借鉴国内外先进经验,按照国务院出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的精神和要求,根据本市出台的《关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见(试行)》,通过开展问卷调查和召开座谈会等形式,深入调研《本市指导意见》的落实执行情况及存在的主要问题。在此基础上,研究提出进一步完善上海市区两级政府间财权、事权和支出责任划分的总体思路、基本原则和具体措施。

课题分析了当前开展市区两级政府间财权事权调整的研究背景。党的十八大明确提出了进一步理顺中央和地方收入划分、建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任,以及推进各级政府事权规范化、法律化等一系列要求。2016年,国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,明确了新一轮改革的指导思想、总体要求、划分原则和改革内容。自1994年以来,上海历经了多次市与区财权事权改革。2004年,上海市政府出台了《关于市与区县财税体制改革的实施意见》,决定在2004-2006年的三年间,分步推进以“税收属地征管、地方税收分享”为目标模式的市与区县财税管理体制改革。“十二五”以来,上海通过实施“完善税收征管关系、优化财政体制分配、完善财政转移支付制度”等措施,进一步深化完善市与区财权事权改革。目前,基本形成了一个较为稳定的市区两级政府财权事权分配格局。但是,由于上海在全国较早进入经济发展新常态,面临的财权和事权调整、事权和支出责任划分改革的要求更为迫切。据此,深化新一轮市区两级政府财权事权调整,对于上海加快实现“创新驱动发展、经济转型升级”具有十分重要的意义。

课题系统梳理了目前政府间财权事权管理现状。中央与地方实行的是分税制财政管理体制。一是中央与地方事权和支出的划分:中央财政主要承担国防、武警、外交、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资等方面的支出;地方财政主要承担地方行政管理费、公检法、地方统筹的基本建设投资、城市维护和建设等方面的支出。二是中央与地方财政收入的划分:分为中央固定收入、地方固定收入、中央与地方共享收入。三是中央财政对地方税收返还和转移支付的确定:税收返还、一般性转移支付、专项转移支付。与全国一样,本市市与区实行的也是分税制财政管理体制。一是市与区事权和支出责任的划分:市级财政主要承担市级行政管理费、市管各项事业发展、产业结构调整、区域协调发展、市级大中型城市建设工程等方面的支出;区级财政主要承担区级行政管理费和区管各项事业发展等方面的支出。二是市与区财政收入的划分:市级固定收入、区级固定收入、市与区共享收入。三是市对区财政转移支付:一般性转移支付、专项转移支付。本市市区两级政府间财权事权管理的运行成效:一是有利于优化公共资源的配置,二是有利于厘清政府与市场的关系,三是有利于调动各级政府的积极性。主要问题:一是市与区事权和支出责任划分需进一步理顺。二是市与区财政收入分配关系需进一步优化。三是市对区转移支付机制需进一步健全。

课题借鉴了政府间财权事权划分的国际经验。联邦制国家,如美国、德国等的政府间财政关系,国家宪法对联邦政府与联邦成员政府间的财权、事权划分予以了明确规定。主要有两种形式:一是列举中央财权事权,余为地方财权事权。美国、加拿大等国家主要采取这种方式。二是列举中央财权事权和共同的财权事权,余为地方财权事权。德国、俄罗斯等国均采用这种方式。相对于联邦制国家宪法中明确的列举方式,单一制国家宪法关于政府间财政关系的规定相对较少,且很多规定都是偏重于原则性,在具体内容上相对简单。如英国、法国、日本等国的政府间财政关系。通过国际比较相关借鉴:一是各国普遍以立法形式确立政府间事权划分,形成较为稳定的政府间关系。二是各国政府间的事权划分具有一定的共性。三是各国因经济社会发展水平不同,事权划分体现出相应特点。

课题详细分析了市区两级政府财政事权和支出责任划分改革的有关情况。今年6月,市政府出台了《关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见(试行)》,主要改革内容:一是明确了市区两级政府财政事权的划分,二是完善了市区两级政府支出责任划分,三是细化了改革推进的时间表。为跟踪了解《本市指导意见》的落实执行情况,课题组通过开展问卷调查和召开座谈会等形式进行调研。从调研情况看,总体上对《本市指导意见》较为认可,普遍认为其较好地贯彻了《国家指导意见》,紧密结合本市实际,对于科学合理划分市与区财政事权和支出责任,逐步形成依法规范、权责匹配、运转高效的市与区财政事权和支出责任划分模式,促进市区两级政府更好履职尽责,具有较强的指导性。同时,认为所列举的48项财政事权及其支出责任划分的总体安排,与实际情况相符,落实执行情况总体良好。调研中反映的问题,主要有以下两个方面:财政事权与支出责任划分方面的问题:一是部分财政事权划分已经明确,但支出责任尚未匹配。二是部分财政事权和支出责任的划分有待进一步优化。三是部分市与区共同财政事权的支出责任分担比例有待进一步调整。四是目前确定的市与区共同财政事权仍然偏多。落实执行中的重点难点问题:一是市区两级财政事权划分的总体思路和方向不够明确。二是事权划分有待进一步细化。三是改革推进的实施步骤及时间安排尚不清晰。

最后,课题提出了进一步完善市区两级政府间财权事权调整的总体思路:围绕加快构建权责利清晰、更加有利于调动市区两级积极性的财政管理体制,深化推进市区两级政府财政事权和支出责任划分改革,着力构建财力与事权相匹配、事权和支出责任相适应的财政体制机制,促进各级政府各司其职、各负其责。基本原则:一是坚持公共资源优化配置的原则。二是坚持问题导向的原则。三是坚持积极稳妥的原则。四是坚持法治透明的原则。

课题提出了完善市区两级政府间财权事权调整的具体措施:一是合理确定政府与市场和社会的职能边界。结合深化“放管服”改革,进一步理顺政府、市场和社会三者间的关系。在此基础上,将政府财政支出的聚焦保障重点进一步转移到支持优化公共服务、提高公共服务水平上来。二是积极推进财政事权的法治化规范化。建议由相关职能部门逐项明确市与区财政事权和支出责任的具体划分,形成分领域的财政事权和支出责任划分清单。对条件成熟的、划分清晰的领域,逐步以地方性法规、政府规章等形式固定下来,促进实现市与区县事权和支出责任划分的法治化和规范化。三是对财政事权划分作进一步细化明确。对基本公共服务事权划分作进一步细化明确,建议由各市级相关职能部门牵头,会同各区职能部门,对各自领域内基本公共服务事权予以全面梳理,研究提出市区两级具体划分方案。同时,加强对涉及经济领域和政府行政运行领域的事权进行研究。建议由市级相关产业职能部门牵头,会同各区职能部门,理清现状、分出层级,合理确定市区两级在经济领域的财政事权划分。四是及时做好改革的跟踪和推进。跟踪了解国家层面关于具体领域财政事权和支出责任划分改革的最新精神,做好超前研究和预案储备,及时跟进调整相关领域的市与区财政事权和支出责任划分。五是完善相关保障和配套措施。完善市与区收入划分,完善市对区财政转移支付制度,在合理划分市与区财政事权和支出责任划分以及收入划分的基础上,完善市对区财政转移支付制度,形成以一般性转移支付为主体,专项转移支付相结合的转移支付制度。